城市污水、垃圾处理产业民营化过程中存在的障碍

北京桑德环保集团董事长、总裁 文一波

　　在过去的几年里，国家在开放市政公用行业方面出台了一系列市场化政策，使得城市污水、垃圾处理产业民营化出现了欣欣向荣的大好局面。尤其是《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》发布以来，非公经济发展的有形障碍正被着力排解。但同时，由于相应的法律法规不健全和政府角色转化的不到位，尤其是思想观念转变的不到位，使得民营企业在进入、经营城市污水、垃圾处理产业中许多困难、阻碍因素和体制性障碍仍然存在，从现实情况看，有规不依、滥用职权和敷衍拖沓等无形障碍在很多地方严重存在，极大的阻碍了公用行业市场化的进程。破除非公有经济发展的无形障碍，将是下一阶段改革的着力点。

一.签约主体

　　在项目融资方式上，为了实施新项目，由项目的发起人及其它投资人出资，建立新的项目公司，项目公司为依法成立并有效存续的有限责任公司，项目公司作为项目的项目法人，拥有项目设施财产所有权，承担项目的所有权利和义务，负责项目的所有事务。
　　以近年市政公用设施项目的主流运作模式―BOT模式来讲，在项目洽谈过程中对于协议签约主体的认定尚存在分歧。有一种意见，认为由投资人针对项目所设立的项目公司不具备履约的能力，在协议签署时要求与投资方签订协议，而不是与投资方设立的项目公司签订。
　　BOT模式的存在已有近百年历史，按照国际通行的BOT典范和在我国改革成功的BOT实例来看，项目公司拥有公共基础设施的特许经营权，这是BOT模式最核心、最显著的特征。
　　建议国家主管部门为市政公用行业的市场化规范各级政府部门的相关决策，纠正市场化过程中出现的观念差异。

二.融资问题

　　BOT、TOT、PPP项目在国际上是一种成熟的经营模式，其本质上不同于其他经营模式的根本区别在于其融资方式的不同和政府的参与。
　　BOT项目按其融资信用渠道为新设项目法人融资，新设项目法人融资又称项目融资，银行是重要的参与者，项目融资是以项目投资所形成的资产、未来的收益或权益作为建立项目融资信用的基础，取得债务融资，项目的股本投资方不对项目的借款提供担保或只提供部分担保。
　　项目融资不同于传统的银行贷款，但现实是多数国内银行没有有限追索融资的经验和规定，银行对这种融资方式持观望态度。甚至一些地方政府还要在协议里明确要求，特许权协议的所有权、收益权都不能质押和抵押。
　　对于TOT项目的融资，我国《贷款通则》规定，银行贷款不能用于权益性投资，因此，商业银行不能为并购方购买股权提供贷款。这就在法律上设置了障碍。
　　呼吁政府对于城市污水、垃圾处理产业在银行信用融资方面的扶持，对城市污水、垃圾处理产业的TOT项目区别于其他项目的固定资产收购，给予不同的金融政策，而且应该发展多种基础设施融资方式、开发多种金融产品，诸如加大用于长期投资的金融产品的开发力度、放宽企业债券的发放条件、放宽信托基金的发放条件等。
　　应当鼓励国际金融机构首选PPP合作或采用彻底的市场化方式同企业合作，政府部门应像利用外资一样向企业提供金融政策，而不是阻碍。

三.监管体系

　　行业的规范和公众利益的保证需要政府的监管，但现在的问题在于监管体系的混乱和监管的方式及理念的混乱。
　　对于现在已经初露端倪的监管模式来看，政府的角色并没有转化到行业的监管。政府应对市场准入、价格和产出质量进行监管，但实际上，政府从经济、技术和行政进行了全方位的介入，包括从技术工艺的选择、设备的选型、原材料和设备质量的检测等等。在整个现有的不成体系的监管系统中，几乎涉及大半个政府部门，而在监管职责不明确和观念僵化的影响之下，霸王衙门无所不在。这种现象有悖于国家进行产业市场化的初衷，政企仍然未能分离，不同的是，政府介入的民企经营，民企不得不依附于政府向官员妥协。此时的监管就会成为腐败的温床和民企的桎梏。
　　政府从市政项目的直接投资方、建设方和管理方到项目的监管方，这是一个巨大的体制和思想观念的转换。
　　如果政府从新的服务性职能出发，以实现民主管理的体制为目标，这种背景之下的政府管理职能是责任大于权利，但是，如果是沿袭计划管理体系的思路，将管理看作是一种行政权力和部门利益，那是需要坚决摒弃的。
　　政府应当给予企业更多的政策扶持，规划引导，给予企业足够的发展空间。呼吁政府按照《公司法》的规定，给予城市污水、垃圾处理产业民营化过程中的投资者和其他企业的投资者以相同的国民待遇。

四.保本微利

　　近年来，国家颁布的产业政策频繁提到“保本微利”的概念，但并未对保本微利的具体内涵进行阐述。在项目操作过程中，地方政府保守势力往往以保本微利这个模糊概念设置市场准入的隐性壁垒。
　　从相对于保本微利的另一个角度讲，何谓暴利？市政公用行业的一些特性决定了其本身就难以取得暴利，诸如资本的沉淀性、政府的管治等等都使暴利的取得几乎不可能。
　　建议国家对于保本微利的含义进行明确，像给水行业一样，确定污水行业和垃圾行业的基本财务内部收益率，投资利润率。

五.价格调整

　　在价格调整的问题上，地方政府都不愿见到污水和垃圾处理费在自己的任期内上调。尽管人民的生活水平不断提高、市场的走向也有上调的需要，但政府仍然很难接受价格的调整。政府对价格的制定与调整一直掌有绝对控制权，因此行政干预就成了投资者收益的强有力的保证，同时也就成为难测的风险。在产业市场化过程中，投资人与地方政府达成协议之时，政府通常会答应相应价格无法上调时以财政补贴的形式补偿投资人，但政府由于没有能力补贴或者是根本不想承担补贴而违约或者变相违约的情况时有发生。但是财政补贴并不是解决此问题的趋势，最终还需要诉诸于价格调整来解决。于是价格调整方面的政策风险变成了企业的一块心病。
　　实际上，水价不是发展中国水务事业的真正瓶颈，真正影响中国水务发展的根本原因在于观念与体制。
　　价格上涨对民众生活的压力非常有限，对企业来说，价格的上涨并不是增加收益，而是对种种因素发生变化时带来的损失的一种弥补措施。
　　物价水平的变化将影响经营成本的变化，通货膨胀的上涨将影响货币的贬值。价格调整公式应该包含经营成本、通货膨胀等因素，根据全国工业品零售物价指数变化定期调整服务费价格中的成本费用部分，根据全国商品零售物价指数变化定期调整服务费价格中除成本费用部分以外的价格。这是保证项目在未来能够持续正常运行的关键因素。
　　在地方政府与投资者签订的特许经营权协议里应该对价格调整进行合理的约定，设置相应的调价公式对投资者的利益进行保障。

六.固定回报

　　2002年，国务院办公厅发布了《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，正式开始清理和纠正固定回报项目。虽然《通知》主要针对历史原因形成的部分外方投资项目而言，但近年一些地方政府认为某些市政公用设施投资项目也具有固定回报的特征。这种认识如果最终得到法律认可，这将会对目前我国正在积极推进的公用事业市场化工作产生极大的负面影响。
　　在污水、垃圾处理项目协议中对污水、垃圾的日处理量、价格进行约定，并且政府承诺最低水量和最小垃圾量，是项目能否长期运作的核心。处理量和价格的同时保证，使项目是否属于“固定回报”项目产生了争议。为了保证民营企业在保本微利的原则下有所收益，必须承诺最低水量和最小垃圾量。实际上相对固定的价格和相对固定的处理量并不能保证相对固定的收益。企业经营和管理的好坏直接影响了经营成本，产品的服务质量直接影响服务费的收取，收益怎么可能是固定回报。
　　因此，承诺最低水量和最小垃圾量、价格等，仅是企业收取回报的基础，与收益是否固定无关。
　　“照付不议”或“或取或付”原则是BOT项目的基本准则。
　　在一些项目中，政府变相违约已有发生，其中也有以清理固定回报项目为由变相违约的情况，针对这种倾向，应对市政公用行业项目支付方式的法律定位进行明确。

七.招标方式

　　目前的公开招标方式存在一定的弊病，程序并不一定是科学的，因此对于城市污水、垃圾处理产业应该出台相对适用的招标方式。
　　引入竞争是公用行业市场化非常重要的内容，经营权的招标不同于一般的工程招标，通过过程控制、通过价格调节来实现比较竞争，这种方式也是竞争，是过程的竞争。因此，竞争环节不一定就必须是招投标的竞争环节。我们认为，过程竞争方式可能更加适合整个公用行业市场化的项目。

八.市场环境

1、 恶性竞争
　　国内一些超大型项目，投标价之低创了世界之最，别说零处理的经营费用，投标价连财务费用都不够，这种案例还要拿到一定的场合去介绍，市场混乱到如此地步。
　　地方政府和中标企业是在联合做秀还是另有内幕。
　　这种恶意降价、恶意竞争的做法，搅乱了市场公开、公平、公正竞争的基本原则。
2、 国企干扰
　　大型国有企业对市场的干扰也很严重，区域性国企利用长期垄断的资源为市场化设置重重障碍，这些企业并不具备相应的综合管理能力和市场经营理念，但却以溢价或低价来拿项目，搅乱了基本的市场价值准则；同时，国企利用一方地方政府给予的资源到其他区域去竞争项目，异地的负成本则由国企所在地的百姓买单，搅乱了基本的市场竞争准则。这也和城市污水、垃圾处理产业民营化的宗旨背道而驰。选择具有投资、设计、建设、运营一体化综合操作能力的非公有制企业，是市场化的方向，否则，则会形成一个怪圈，既市场化从起点开始又回到起点。
3、 溢价出让
　　在现实市场环境下，我们可以看到市场出现了一个怪圈，即溢价出让。已高于项目资产原值若干倍的价格收购项目，此举做法号称为政府和企业双赢。
　　一个愿意高价卖，一个愿意高价买，政府和企业的双赢由谁来买单。特许权协议并不会产生社会财富。其实，这种做法从本质上是不道德的。买卖双方把高价的费用转给了支付污水处理费、垃圾处理费的广大市民和企业，这是赤裸裸的鱼肉百姓，这与创建和谐社会的宗旨背道而驰。
　　呼吁政府尽快规范市场环境，纠正不健康的市场因素。

九.舆论环境

　　希望舆论能够正确、积极、客观的引导城市污水、垃圾处理产业民营化的过程。不要过热，不要歧视，形成良好的政策环境和市场环境的舆论导向。

十.政府诚信

　　政府的信用风险要大大高于市场风险，实际上政府的信用风险是城市污水、垃圾处理产业民营化过程中存在的最大障碍。
　　正如我们在文章开头已经提出的BOT项目的两大特征，一是融资信用方式，即项目融资，二是政府的介入。
　　我国部分地方政府视市政公用基础设施项目为纯粹的招商引资，但招商而不重商。诸如，地方政府支付能力有限，市场化条件尚未具备的项目经政府包装后推介给民间资本，只会丧失地方政府的信誉。政府承诺不能兑现、政策无法落实等问题时有发生。在与地方政府签订的特许经营权协议中，虽然有看似对等的权利义务条款以及违约的罚则，但实质上两个不平等的签约主体使得企业仍然处于弱势群体。
　　作为市政公用基础设施的投资者、运营者，企业违约自然可以给予各种各样的惩罚，甚至被驱逐出所在市场，但政府违约又有谁来给企业买单？

十一.法律保障

　　对于城市污水、垃圾处理产业民营化以及整个市政公用行业的民营化，国家应尽快出台相应的法律法规，规范相应的具体制度，规范政府的责任、权利和义务，建立政府违约的保障体系，规范市场环境，支持和保障城市污水、垃圾处理产业民营化按照正常和健康的轨道发展。
　　市场经济需要法律保障，非公有制经济渴望完善的法律保护。虽然基于国家法律体系的完整和稳定考虑，要求制定一部《市政公用基础设施特许经营法》或《BOT项目投融资法》之类的单行法可能不是现实的和最佳的解决方案（前述问题涉及领域之广，也并非一部单行法律能够规范），但是现行法律规范的某些规定对非公有制经济参与市场竞争形成阻碍却是客观存在的，因此我们建议国家立法机关或有关主管部门对此予以重视，并适时加以修改或做出明确的界定，如：我国《担保法》有关“国家机关不得为保证人”的规定，如果作简单的理解，就成为市政公用基础设施特许经营协议政府一方难以逾越的障碍，并可能成为政府一方不遵守协议的借口。再如一些地方出台的地方法规、政府规章将本属于经济合同的市政公用基础设施特许经营协议性质界定为行政许可，强调政府部门在协议的订立和履行中享有优益权，投资者要按照行政审批程序申请许可，“授受”地位分明，平等协商无从谈起，投资者的权益无从保证。
　　此外我国现行税法对不同所有制经济税赋不一的规定事实上对外资企业给予了“超国民待遇”，还有《建筑法》关于企业资质等级的规定等等，都使新兴的非公有制经济主体在市场竞争中处于不利地位。

十二.结论

　　在中国非公有制经济发展的过程中，前途是光明的，道路是曲折的，这需要投资人、各级政府、社会民众、中介机构、金融机构等的共同努力。
　　毫无疑问，市场化是解决目前中国环境问题的唯一解决方案，民营化将是市场化的主流力量。