城市水业监管体系研究

徐野
沈阳市自来水总公司

　　中文摘要：自20世纪80年代以来，水业市场化改革在各个国家以不同的目的和不同的形式相继展开，一些发展中国家由于在水业市场化改革中只重引资而忽略监管和体制建设，造成了公共服务体系混乱和严重的社会问题。面对我国当前如此不平衡的经济发展，面对如此多样的水业市场项目现状，政府必须高度重视市场化改革项目可能会带来的一系列问题。在引入投资解决城市基础设施建设资金问题的同时，必须完善相应的市场监管体系。否则将像许多发展中国家一样，出现公共服务体系的混乱，带来严重的社会问题。
　　关键词：城市水业 监管 改革

　　建立符合市场经济要求的城市水业监管体系，是深化我国经济体制改革的要求，也是提高城市水业效率的必然选择。我国传统城市水业行业管理体制在法规体系建设、监管职能、监管方式等方面存在着严重的制度缺陷。依据规制经济学的政府规制理论，借鉴国际城市水业监管体制改革的实践经验，在城市水业监管制度的变革过程中进行制度的模仿和创新，是我国经济转轨时期构建城市水业监管体系的重要路径。
　　城市水业监管体系有别于计划经济体制下的政府行业管理体制，从政府监管(government regulation)的概念出发，它是在市场经济环境下，由专门的城市水业监管机构依据有关法规对城市水业企业及城市水业市场交易行为进行约束的一系列制度安排。首先，政府角色的重新定位体现在，监管者既不是对经济的宏观调控，也不是对企业内部的行政管理，而是以中立的立场依法对微观主体实施外部约束。其主要目的是维护有效竞争的市场环境，解决城市水业公司的垄断问题，降低水费、改善服务。其次，从构成要素上看，城市水业监管体系应包括有关城市水业立法和执法的法律环境、专门的行业监管机构（包括对监管的职能、责任、内容、手段、权力配置、对监管者的监控机制等规定），以及多层次的行业自律组织和消费者权益保护组织。城市水业监管体系以独立、公正、透明、专业的原则运行，需要各要素之间的协调配合。目前，中国的城市水业监管改革是由行政审批、强计划管理的政府城市水业体制向基于规则的符合竞争性市场要求的科学监管过渡阶段，因此，建立现代城市水业监管体系的实质是回答在市场经济环境下，政府在城市水业运行中角色的重新定位以及作用如何有效发挥的问题，这也是一个城市水业监管制度变迁与再设计的过程。
　　由于国内尚无城市水业监管的成熟理论或现成模式可循，而西方规制经济学的不断丰富与发展为我国城市水业监管体制改革提供了一种理论依据，西方发达的市场经济国家在城市水业监管制度改革的实践中也积累了许多经验，因此，对于转型经济国家的制度变迁而言，国际经验的比较借鉴不失为一种可行的方法，从西方规制理论入手，探索建立城市水业监管体系的路径。

1、城市水业监管的规制理论依据

　　有关城市水业政府监管制度的理论研究，主要以西方规制经济学领域中对自然垄断行业的微观经济性规制为基础。自２０世纪７０年代以来，许多西方学者从不同角度、以不同的规制理论或经验研究解释自然垄断行业、公用事业、网络产业中政府规制行为的起源、规制方式的选择以及规制政策的效果，这些丰富的研究成果成为城市水业监管体制改革的理论基础。西方国家对于政府规制理论的最初研究，可以追溯至规制经济学的经典著作《管制经济学——原理与制度》（kahn ,1970），其主要集中于城市水业、通讯、交通、金融等行业的传统经济性规制的理论和实践的研究，中心是探讨在规模递增情况下的定价和费率结构问题。在规制经济学的体系中，政府规制理由的传统解释在于政府规制可以弥补“自然垄断”、“外部性”等“市场缺陷”带来的效率损失，以保护公众利益不受损害。因此，这种以政府代表公共利益为前提假设的公共利益理论（Public Interest Theory Of Regulation ），作为规制经济学的主流观点回应了政府对“市场失灵”的作用（Utton,1986），（Breyer,1990），（WeidenBaum,1995），（植草益，1992）。该理论被认为是在一种规范分析的框架下进行的规制经济学正统理论，也是解决政府应该如何规制问题的理论。因此，这种理论在产业政策、反托拉斯政策和竞争政策里得到了广泛的应用。如，为防止垄断者限制产出、提高价格而使公众承受损失进行的“价格规制”、“进入许可”等经济性规制；以及为解决“外部性”问题进行的征收排污费、污染税，提供产权界定，将外部不经济转化为企业内部成本等社会性规制。因而，在很长的一段时期内，公共利益理论一直在政府规制经济理论中居于统治地位。
　　但是在现实经济中，有限理性、信息不完全以及政府规制成本常常会使政府规制行为和效果偏离资源的最优配置而产生非效率，由此产生的“规制失灵”构成了公共利益学说规范分析的一个弱点。而且，就“公共利益”的基本前提假设而言，规制者并不总是始终如一、忠诚地代表公众的利益。更为现实的是，作为“经济人”的规制者对利益集团“寻租”的反应，常常使其被利益所俘获，从而代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众利益（Posner,1974；Peltzman,1976）。这种用来解释政府在规制中为利益集团服务的理论，被称为部门利益理论（Sectional Interest Theory Of Regulation ）。部门利益理论对公共利益理论最具影响力的挑战，表现在芝加哥学派（斯蒂格勒，1971；配尔兹曼，1976；波斯那，1979，贝克尔，1985）相继发展的“规制俘获理论”（Capture Theory Of Regulation ）。该理论建立在实证分析的基础上，同时将视角扩展到规制的制定过程中，强调政府规制的目标不是为了公共利益，而是常常为取悦于特殊的利益集团。规制俘获理论引发了政府对规制制度建设中的制衡机制设计和改进的思考，并且，它与美国著名经济学家鲍莫尔与帕恩则（Baumol,Panzar,1982）发展起来的可竞争市场理论（Conterestable Market Theory）一起，为后来世界各国自然垄断行业放松规制运动提供了理论依据，使得政府对自然垄断、竞争与政府规制的关系进行了重新的思考。可竞争市场理论认为，由于存在潜在进入者压力的可竞争市场使市场在位者不能获得超额利润，因此该理论主张政府的竞争政策应更重视充分的潜在竞争压力，即一方面积极研究能够减少沉没成本的新工艺、新技术；另一方面要排除一切人为的不必要的进入和退出壁垒。这种思想对当前世界各国放松规制的政策思路及其改革措施的影响是不可低估的，“它可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制”（Baumol，Willing，1982）。
　　２０世纪８０年代以来，美国、英国、日本等发达国家对自然垄断产业的放松规制改革，进一步促进了微观规制理论与实践的结合。这个阶段的规制理论最新发展是在规制问题中考虑了信息约束和激励机制，从而形成了以激励规制为特征的新规制经济学，其代表人物是让－雅克·拉丰和泰勒尔（Laffon,Tirole，1986），他们成功地将信息经济学与激励理论的基本思想和方法应用于垄断行业的规制，以解决管制者与被管制者之间的“信息不对称”导致的管制博弈难题。并以１９９３年出版的著作《政府采购与规制中的激励理论》完成了激励规制理论框架的构建。激励规制理论的政策含义在于，政府可以运用某些特定的规制工具来实现理论上的最优规制，如成本补偿机制、特许投标制和价格上限政策。这种具有不同激励强度的激励规制政策尽管各自存在着一定的缺陷，但在很大程度上改善了传统规制制度的问题，也因而成为许多国家规制政策中的核心内容，并在欧美等国家的实践中取得了良好的效果。因此，这种符合当前规制改革特征的激励规制理论，被认为是现代规制理论的最新发展，也将对我国城市水业规制改革产生一定的借鉴意义。

2、我国传统城市水业监管制度的缺陷

　　我国传统的城市水业监管制度是计划经济体制下的政府行政管水方式，它在城市水业法规、监管职能、以及监管方式等许多方面存在的严重制度缺陷，已经不能适应市场经济条件下城市水业发展的要求。因此，构建城市水业监管体系的切入点就是从根除传统城市水业行业管理制度的弊端入手，建立符合市场经济要求的城市水业监管体系。
　　（1）城市水业法规不健全，监管无规可循
　　市场经济是法治经济（钱颖一，２０００），监管与传统政府管制体制的最首要区别就在于前者是基于“规则”的监管。一直以来，我国城市水业监管的手段基本上是依靠政府行政协调的力量，而不是依靠法律进行规范和约束。城市水业法规体系存在较大程度的缺失，许多重要的领域存在着法律真空，造成监管无规可循、无法可依。
　　（2）监管职能的“错位”与“缺位”
　　在我国传统的城市水业监管制度中，负责城市水业宏观管理的政府部门既是城市水业政策法规的制定者，也是城市水业政策法规的执行者或监管者。也就是说，赋有监管职能的众多相关机构既分别负责城市水业项目的审批、产业政策、行业规划的制定等宏观调控工作，又要负责对城市水业实行监管，导致政策职能和监管职能合二为一。这种“政监不分”“多头监管”的制度，使监管职能具有“错位”与“缺位”共存的缺陷。不仅造成水价、投资各项工作的协调难度大、决策时效差、监管效率低下的弊端，而且使监管部门容易受到政策制定部门和产业内企业的双重影响，严重妨碍了监管决策的公正、独立、有效地执行。此外，我国传统的城市水业监管主体（国家建委、水利部、环保总局、国土资源部等）既要致力于产业政策、发展规划等政策制定，又要履行监管职责（主要是行为监管），这必然使具有多重身份的监管主体分身乏术，以政代管。因此，往往导致监管机构热衷于沿用行政审批的方式（主要集中在对投资项目审批等方面）替代对监管对象经营行为的监管，并且试图通过行政审批的强化来弥补监管能力的不足。这样，则出现两个令人尴尬的局面，其一是抬高进入门槛，希望进入的企业特别是民营企业因行政限制而难以进入；其二是企业一旦获得了准入资格，并得到了固定回报率（而且往往是建立在非真实成本的基础上）的价格保护，使得在位企业的垄断利益“合法”化。由于市场准入成为了能够获得巨大利益的稀缺资源，那么资源的分配者和受益者就有着寻租、设租的强烈动机。同时，由于监管机构与被监管企业之间的信息不对称，以及规制机构被利益集团俘虏（Capture）等问题也导致资源配置的低效率、社会福利的损失，造成“规制失效”（Regulation　 failure）。在城市水业项目的审批中，地方政府领导人直接向投资者做出价格、投资回报率承诺的现象并不少见，这都为后来的水价管理规范化设置了难以克服的障碍。
　　（3）监管方式调整滞后
　　随着城市水业市场结构改革的初步完成，放松竞争环节（制水、供水工程建设）的经济性监管，加强自然垄断环节（城市管网）的网络接入监管、价格监管以及安全、环保、普遍服务等非经济性内容的社会监管，是城市水业市场化改革的基本取向，也是我国城市水业监管体系的重要内容。这就要求政府监管的方式应与竞争的引入范围和竞争强度相对应，以最大限度地发挥市场机制的作用。
　　由政府监管方式滞后造成的市场信号扭曲、高成本、低效率既不利于城市水业资源的优化配置，导致竞争制度的缺失，也无法有效扼制地方保护主义。这不但无法有效弥补市场失灵，反而会因管制本身的失灵，在不规范的有限竞争市场环境下，进一步强化市场失灵，造成城市水业改革可信度的降低，使投资者失去投资信心并恶化投资预期。如果城市水业市场化的结果因政府监管体制的改革不到位而与改革初衷相背离，或是退回到改革前的老路，这将使城市水业发展面临极大的风险。

3、国际经验与城市水业监管体系构建

　　按照我国城市水业监管制度变迁的逻辑，城市水业监管体系的建立，应着眼于解决传统监管制度中存在的突出问题，在借鉴国际先进经验的基础上，充分结合中国的制度环境和城市水业市场化改革的进程，以渐进的方式构建具有中国特色的新型监管体系。这也体现了我国城市水业市场化改革中的放松管制（ Deregulation ）与再规制（Re-regulation）的并重。
　　（1）立法先行的国际经验及其借鉴
　　基于规则的监管强调了市场化的约束，是走向法治经济的重要内容。史普博（1999，P31）认为，有秩序的市场交易理当来源于法律，对受规制市场的研究必须从市场规则的研究入手，这也是法学和经济学的接壤之处。通过研究市场得以运行于其中的制度框架，我们可以更好地描述规制制度的效果，进一步地，可以对政府规制能否促进资源的有效配置作出估计，并决定采取何种形式的规制。尤其是面临更自由的市场、更复杂的交易，也意味着更严格的规则，新的城市水业监管体系的建立必须基于规则而非基于行政权力管制（高世楫，2002），当在从垄断向充分竞争的过渡过程中，包括美国在内的很多国家，都制定了比改革以前更为详细的规则。
　　综观世界各国城市水业改革首先得出的一个重要经验，就是要以法制建设为先导，在科学的法律框架内卓有成效地开展监管制度改革。绝大多数国家在建立城市水业市场、进行城市水业监管体制改革的时候，都是通过国家乃至各级政府的立法，以明确市场的主体、监管机构、监管职能和内容以及监管体系要素相互之间的关系。现代监管的本质是一个法治的问题，监管机构必须通过法律授权，依法行使监管职能，才能进行有效监管。自然垄断产业政府管制体制的一个重要特征就体现在政府管制的立法、执法和社会监督三个方面，而立法又是基础，这就决定了政府管制立法在整个政府管制体制中有着特别重要的地位（王俊豪，2001）。西方国家管制改革的实践证明，在改革之初就建立比较完备的法律体系可以减少争执、加速改革进程。英国从20世纪80年代开始对自然垄断性产业的政府管制体制进行改革，先后为自来水、煤气、电力和铁路运输产业制定了一系列法律，并以这些法律作为自然垄断性产业政府规制体制改革的纲领性文件和实行政府管制的依据。在基本法律的原则框架下，为适应客观需要，英国政府还相继颁布了有关自然垄断性产业政府规制的法规，从而使立法更具可操作性和动态适应性，这种模式至今为许多国家所效仿。
　　从监管制度变革的理论和实践来看，新监管机构的成立和规则的制定要通过法律来授权。但就我国规制改革的实践而言，必须承认在现阶段单纯地通过立法机构主导改革是不太现实的。薄弱的法治基础使我国的规制改革无奈地带有“先改革后立法”的色彩，即，经过一段时期的改革，根据在改革中取得的经验教训再制定相应的法规。这种立法思路尽管有针对性较强的特点，但它是以巨大的改革成本为代价的，从而使改革的目标和效果大打折扣。因为，从开始改革到颁布、实施法律这一时期内，必然会产生许多混乱现象，同时也为投机者提供了钻空子的机会。我国相关法律、法规的立法工作十分庞大，且立法过程较长，而传统监管体制存在的突出问题以及城市水业监管体制改革紧迫性的要求，使城市水业监管体制不可能经历一个较长的时间再进行改革。因此“行政法规先行而后立法”被认为是一种可行的方式，统筹规划、分步实施，最终形成城市水业监管的法律体系。但法规必须尽快公开化、透明化，这既是监管机构所需，也是被监管的市场主体所需，没有竞赛规则的比赛无法举行，而参赛者不熟悉竞赛规则的比赛，亦是不可能公平进行的，也就是说，“立法先行”的原则必须遵守
　　（2）独立的监管机构与职能定位
　　能否建立独立、专门的城市水业监管机构是解决目前政府管制中存在的政监不分、政企不分、监管职能不清的根本途径，也是决定城市水业监管体系能否公正、透明、专业化运行的关键因素。监管机构的独立性体现在既要独立于政策制定部门，以减少政府为达到短期政治目的而行使自由裁决权所造成的风险；又要独立于受监管主体，避免监管者与被监管者的利益高度趋同（规制俘获），以保证规制的公正性。保持监管机构的高度独立性，即确保政府、监管者和被监管者成为相互制衡的三个不同的主体，佛斯特（C.D oster，1992）曾特别强调规制应该以促进竞争为主要目标以及保持规制独立的重要性。
　　从国际上看，许多国家在建立城市水业市场、引入竞争的同时，都建立与之相适应的专业监管机构。如英国、法国等国在实行城市水业改革时，都成立了专门的全国性监管机构。在我国传统的城市水业监管体制中，政府职能、监管职能和企业职能是三位一体的，由此产生的监管错位和缺位问题已成为城市水业发展的制度障碍。而新的“水监会”在职能上已不再是一个政府的行政主管部门，而是政府授权对城市水业进行监管的一个独立的事业机构，其行为从政府控制转向面对市场、基于规则的监管。因此，“水监会”将立足于促进行业持续发展，以培育和规范市场主体。建立和维护公平的市场秩序为目标，通过制订明确的监管法规和透明的监管程序，按照依法、独立、公正、透明的原则，依国家授权逐步对行业的准入、成本、价格、服务内容和技术、安全、定额、质量、环保、社会普遍服务等实施统一的、专业化的监管。
　　（3）激励性价格监管制度的建立
　　我国城市水业市场化改革为监管赋予了新的理念，政府放松准入管制，将生产经营权和投资决策权交还给企业，对竞争环节进行监督管理，确保城市水业市场的公平和有效竞争。因此，对竞争环节——供水与工程建设市场竞争环境和交易行为的监督，以及对垄断环节——售水价格管制，构成了城市水业监管的核心内容。相应地，城市水业监管的具体手段也应有所调整，对竞争环节，不应再实行传统的严格限制准入管理，而应调整为主要审查企业的资质是否符合环境要求和技术要求等，同时通过执行市场规则，维护市场秩序，借用市场竞争的力量来达到抑制垄断、造福社会公众的目的。
　　对于垄断环节的价格管制，我国现行的定价方法不够科学，既不能反映生产成本，又不能有效调节需求水平和结构。目前国内对于水价管制的调整思路集中在：（１）充分发挥市场机制的作用，逐步实现定价主体的转换；（２）完善水价管制规则；（３）加强城市水业管制价格形成机制的外部监督，以提高其民主性和透明度；（４）建立科学的水价模型，最终使城市水业管制价格以经济原理为基础。

4、城市水业监管的主要内容

　　（1）准入监管
　　政府企业的关系，在特许经营权利授予以后，应该通过比较平等主体的合同和协议的方式来体现。不是管理和被管理的关系。在协议和合同的范畴里，应该是平等的主体，特许权的授予代表了政府权利的展示。
　　（2）建设过程和运营过程的监管
　　坚持建设过程监管，建设和采购的招标、投标。强制性的标准和安全为最高的要求。强化各方面的管理。
　　运营过程的监管包括四类。一类是质量，包括水质，要建立独立于企业之外的水的监管的体系；第三方的、独立的、受政府委托代表群众根本利益的这样一个过程。建立水质督查体系。第二类是服务的监管包括普及性服务，而不应带歧视性。既然是市政公用行业，在服务上可能就要体现出一种市场失灵，或者是独立于市场机制部门的机构。第三类是成本和价格监管。价格不是一纸协议，一成不变的，价格会根据外界的变化，尤其是通货膨胀，原材料涨价等等（而变化）。有一部分市场主体能够消化，有一部分是需要调价机制来解决。前提是必须有成本监管，成本的真实性和合理性，必须在整个运行过程里透明。为价格的调整鉴定真实的基础。这些不一定是物价主管部门都能做到的，应该是行业监管部门对成本的真实性和合理性，以及通过绩效平台的比较，体现效益性、成本在这方面的消耗；提出一个基本的监管意见。最后是安全运行监管，包括设施的完好率，整个过程的原料的质量，要进行消毒等等。
　　（3）行政行为监管
　　监管同样包括对城市政府的监管，城市政府在新兴市场化改革，签订特许经营合同等等过程之中，是不是体现出公正、合理，代表公众利益，还是短期行为，还是暗箱操作，还是藏有腐败行为等等。在目前出台的一些办法里，规定了上级主管部门要参与和指导城市的市场化改革方案的论证。重要的特许经营协议，或者服务合同文本，要上级主管部门备案，同时，要求公示、公开和公开参与。监管不是仅仅对投资运营者的监管，同样是对特许经营的另一方或者活动主体的另一方的政府部门的监管。这需要监管部门的独立性，或者是监管今后的独立性，这在我们国家还存在法律障碍。但是这个目标应该是明确的一个趋势。在国外，监管机构被称为第四部门，所谓三权分立以后，出来第四权利，集有限的立法、司法为一身，监管机构将来是第四权利机构。
　　构建区别于传统政府行政管理体制的城市水业监管体系是我国城市水业市场化及提高城市水业效率的重要制度保证。对于我国当前的城市水业监管制度的改革来说，以规制经济学的理论为基础，充分借鉴国际先进的城市水业监管制度改革的经验，逐渐改进和完善政府监管制度，是我国城市水业监管体系建立的方法，也是监管制度变迁的路径之一。

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