城市水业公司治理研究

徐野
沈阳市自来水总公司

　　中文摘要：长期以来，我国城市水业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。政企不分、政资不分问题比一般竞争性领域国有经济更为典型。目前，我国的城市水业正在进行一场深刻的变革，主要包括城市水业公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互影响、相互制约。其中，城市水业的公司制改革是改革的突破口和切入点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。而城市水业市场化的核心问题，则是如何适应现阶段城市水业改革与发展的实际，建立和完善协调运转、有效制衡的公司治理，使城市水业企业成为法人主体和市场竞争实体，在完善政府监管体制的同时，实现城市水业由政府运作向企业运作的过渡和转变。
　　关键词：城市水业 产权 公司治理

　　建立和完善公司治理结构，是城市水业市场化改革的核心所在，也是中国经济研究领域的一个热点和难点问题。在梳理与借鉴中西方公司治理理论基础上，探讨对我国水业公司制改革实践的指导意义。

1、公司治理结构内涵

　　（1）伯利和米恩斯（Berle and Means,1932）以及詹森和梅克林（Jensen and Meckling, 1976）认为公司治理应致力于解决所有者与经营者之间的关系，公司治理的焦点在于使所有者与经营者的利益相一致。法马和詹森（Fama and Jensen, 1983）进一步提出，公司治理研究的是所有权与经营权分离情况下的代理人问题，其中心问题是如何降低代理成本。施莱佛和维什尼（Shleifer and Vishny, 1997）认为公司治理要处理的是公司的资本供给者如何确保自己可以得到投资回报的途径问题，认为公司治理的中心课题是要保证资本供给者（包括股东和债权人）的利益。上述学者对公司治理内涵的界定偏重于所有者（一般情况下即为股东）的利益，因此他们信奉“股东治理模式”。
　　（2）科克伦和沃提克（Cochran and Wartick,1988）认为，公司治理要解决的是高级管理人员、股东、董事会和公司的其他相关利益者相互作用产生的诸多特定的问题。布莱尔（1995）认为公司治理是指有关公司控制权或剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排，这些安排决定公司的目标，谁拥有公司，如何控制公司，风险和收益如何在公司的一系列组成人员，包括股东、债权人、职工、用户、供应商以及公司所有的社区之间分配等一系列问题。以上学者对公司治理的阐述把利益相关者放在与股东相同的位置上，因而他们提倡“利益相关者治理模式”。

2、西方两种治理模式分析

　　治理模式在西方分为股东治理模式与利益相关者（或人力资本治理模式）治理模式。公司治理模式是用以处理不同利益集团即股东、债权人、管理人、员工和社区之间的利益格局关系，实现一定经济目标的制度安排。关于公司治理模式争论，在西方经久不衰，其核心就是"传统的"、"股东治理模式"和"新兴的"、"利益相关者治理模式"或者目标利益优先的问题。
　　按照股东治理模式，作为股东代理人——总经理（或董事会），必须以股东价值最大化作为企业经营的唯一目标和行为准则；而利益相关者理论认为，现代公司不仅归股东所有，其他利益相关者实际上也为公司进行了投资（如员工进行了人力资本投资）。在考虑了相关者的利益以后，企业就形成了一个不可分割的整体。企业的经营目标就应该是企业整体价值最大化的多重经济目标和社会目标，而不应该只是简单化地以股东利益至上的单一目标。
　　经营目标之争，其实质就是股东还是利益相关者是企业的所有者，即在企业的治理结构中谁拥有企业的最终决策权，谁承担企业经营不善的损失与风险。这也就是企业理论上所讨论的谁拥有企业，谁是企业经营的剩余控制和剩余索取的问题。
　　现代企业理论认为，企业是由一系列的不完备的契约组成的(anincomplete contract)。由于信息的不对称，未来风险与收益的不确定性，要使所有企业成员都得到固定的合同收入是不可能的。这就是剩余索取权(residual claim)的由来。同样，因为进入企业契约的不完备，未来世界的不确定性，当实际状态出现时，必须有人决定如何填补契约中存在的"漏洞"，这就是剩余控制权(residual control)。谁拥有剩余索取权、剩余控制权，谁就是企业的所有者，企业的目标就应该为其制定。
　　笔者认为，自来水行业的公益性质决定了企业的经营与发展必须兼顾经济效益和社会效益。如何在改制过程中保持社会的稳定、保证企业员工的合法利益不受损害、保证企业在改制后能够正常经营，并且能够维持一个较快的发展速度，是城市水务企业在选择治理模式时必须要考虑的问题，也是政府非常关注的问题。现代水业公司不仅归股东所有，其他利益相关者实际上也为公司进行了投资。在考虑了相关者的利益以后，企业就形成了一个不可分割的整体。企业的经营目标就应该是企业整体价值最大化的多重经济目标和社会目标，而不应该只是简单化地以股东利益至上的单一目标。

3、建立科学规范的、有效制衡的城市水业公司法人治理结构

　　以党的十六大和十六届三中全会精神为指导，加快沈阳城市水业改革的步伐，建立科学规范的、有效制衡的沈阳城市水业投资公司的法人治理结构。提高城市水业公司治理水平。从政府人员到城市水业管理人员，从投资者到公司董事、经理，都要从根本上认识公司治理是现代市场经济“必不可少的制度安排”，让人们清醒地认识到，改善公司治理结构的目标是提高城市水业的运营效率、改善服务质量，从而获得最大的社会效益。
　　构建富有效率的沈阳城市水业公司法人治理结构，必须靠制度和机制。因此，必须深化改革，加快公司治理的制度和机制建设。因而城市水业要按照《公司法》，建立企业法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，使他们各负其责、有效制衡，真正建立起现代企业制度。当务之急必须在以下方面要有实质性的突破和进展：
　　(1)健全董事会制度，真正做到国有资产所有者职能到位。在我国的公司化改制的过程中，一些企业 仍存在“所有者缺位”的现象。如作为所有者的国家不是让自己授权的机构去执行所有者的职能，而是将企业的产权授予通常是“内部人”的董事长或董事长兼经理去行使，这就出现了“内部人控制”的问题。为了保持所有者与经营者之间权力的制衡，实现所有者的最终控制，我们需要健全董事会制度，确保董事会履行股东授予其托管财产及对企业高层经理人员进行监督的责任，在企业治理结构中形成正常的制衡机制。股东将公司的财产信托给董事会托管，董事会代表了出资人和其他利益相关者的利益，并对股东会负有受托管的责任。董事会除了保留重大财产关系变动等决定权外，在很大程度上已经把公司日常经营活动的实际控制权授予高层经理人员（即经营者）行使。因而董事会的主要职责是决定高层经理人员的任免，并对他们进行经常性监督。但在实践中，不少大中型企业虽然已经改为公司制，而它们的高层领导甚至中层领导仍然由上级机关的组织部门任命。董事长或董事会往往不自觉对股东承担受托责任，而股东会也很难要求他们按出资人的盈利目标行事。总经理和执行机构不由董事会任命，董事会就没有独立的受托责任，而且董事会代表股东对高层经理人员的监督和激励也被弱化。另外，现在我国大多数新建公司的董事多为内部人（即本公司的职员），为了避免出现“内部人控制”的局面，董事会除了有内部董事外，还必须有相当数量的不属于“内部人”的外部董事，而且为了避免发生合谋行为，由股东大会聘任的外部董事应与公司经理层没有紧密关系。内部董事主要致力于搞好公司的生产经营，外部董事则主要是做好监督。实践证明，公司经营活动的规范靠自我约束是不现实的，它需要有外部的监督和审计。鉴于目前我国国有企业“内部人控制”比较普遍，需强调外部董事的作用；同时，董事长和总经理应当分设。
　　(2)建立科学的人事管理制度，构建权责明确的管理体系。在进行公司化改制前，城市水业的经营者由政府任命，即使在以往的公司化改制中，企业的经营者的更换即没有明确的标准，也缺乏更换经营者的硬约束机制。这往往会出现穷庙富方丈的情况，更有甚者会出现搞垮一个企业的人再去搞垮另一个企业的现象。因而城市水业公司在进行公司化改制的过程中应建立经营者能上能下、职员能进能出的人事管理制度。公司经理人员应严格实行董事会聘任的办法，不能再走由政府任命的老路。董事会在选聘经理人员时应尽可能地引入市场机制，能者上、庸者下，以促使经理人员尽心尽力搞好经营，提高企业竞争力。同时，还应建立相应的激励机制和约束机制。通过升级、奖金、有补贴的售股等方式对经理人员进行激励，并继续试行稽查特派员制度，加强监管力度。另外，在建立和完善社会保障制度及劳动力市场的前提下，依据《劳动法》建立职工与企业的新型劳动关系，使企业能根据生产经营的需要决定用人数量和劳动力结构，而职工能根据自身特长、爱好选择最能发挥自己才能的企业和岗位。
　　(3)建立现代企业制度下的资产营运方式。 实现企业生产经营资金与其他资金相分离，使城市水业公司解放生产力，与其他市场主体一样参加市场竞争。要在资金运用方面实现政企分家，将城市水业公司的资金完全用于生产经营，建立起真正意义的资本 ，为国有企业进行资本经营创造条件，使其资本经营方式与市场经济原则相适应。只有通过体制与制度的安排，使政府的职能与国有资本经营管理职能分开，企业才能获得公平竞争的条件。将非经营性资金从企业资本金中剔除出来另外设帐，单独管理后，企业的资金就完全反映其生产经营成本，企业的资本状况、营运资金状况及相关的资产负债则能较准确地反映企业的生产能力和经营状况。同样，要对企业的费用进行分割：企业的生产经营费用由企业资本金与正常性负债解决，而社会服务与社会保障等非生产性费用则由社会统筹，分别由财政、企业 和职工个人负担。这样，通过将企业资产与费用分别进行分离，国有企业的全部资本和全部费用都用于生产经营，国有企业在资本上就取得了与其他市场主体平等的竞争力，能够在市场上站稳脚跟。企业经营如果成功，企业就可以发展壮大，如果出现挫折，其职工家属也有社会保障，这既解放了企业生产力，又保障了社会稳定。
　　(4)实现国有资产资本化、股份化，为国有资产的交易、流动创造条件。资本流动和交易是资本经营的表现形式，是现代企业制度的一个 重要特征。在企业内实现企业的经营管理权与产权相分离，有利于打破国有资产管理上的条块分割，促进国有资产的流动，为国有资本进行资本经营创造了条件。无论是有限责任公司还是股份有限公司或国有独资公司，国有净资产都反映在实收资本中，各企业要明确实收资本中国有资本的份额，确定国有资本可以根据规定在全民所有制和不同所有制之间转移。与此同时，政府要相应建立全国性或地区性的功能健全、管理严格的产权交易市场，为资本化后的国有资本提供按效益最大化原则自由流动和重新组合的机会，使其最终实现国有资产经营目的。另外，建立为全社会提供公开的交易信息，为交易实施创造条件的资本市场也是政府的职责所在。
　　（5）唤醒城市水业“公司治理”意识
　　构建富有效率的城市水业公司法人治理结构，提高城市水业公司治理水平，必须加快公司治理的觉醒过程，提高社会各界对公司治理结构重要性的认识。从政府人员到普通市民，从投资者到公司董事、经理，都要从根本上认识公司治理是现代市场经济“必不可少的制度安排”。
　　（6）改善环境，明确目标
　　构建富有效率的城市水业公司法人治理结构，提高城市水业公司治理水平，必须考虑两个基本环境和一个目标。所谓两个基本环境：一是指国际化的环境。中国加入WTO后，要在产品市场、资本市场等各个方面融入国际一体化的市场体系。在完善公司治理的制度设计和评价标准方面，尽可能向国际惯例接轨。二是竞争的环境。党的十六大报告中指出：允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。因此，我们必须要有一种紧迫感和责任感，加快城市水业公司法人治理结构的建立和完善，从而为城市水业市场竞争能力的提高，奠定良好的制度基础。一个目标就是要以提高企业效益和服务质量为主旨。完善的公司法人治理结构，是企业取得良好经营业绩的制度基础。因此，完善国有企业公司治理结构的根本目的，在于从根本上重构城市水业的体制模式，转变城市水业的运行机制和运转方式，从而全面提升城市水业的业绩和服务质量。
　　（7）切实把党组织的工作制度与公司法人治理结构的工作规划结合起来，增强企业党组织的执政能力
　　为了解决国有企业内部新老三会的矛盾，党的十五届四全会提出了“双向进入、交叉任职”原则。这一原则是根据中国特殊的国情和独特的文化背景与价值观念，正确处理和解决国有企业新老三会的关系的基本原则，这也是由于中国特殊的国情导致的城市水业公司法人治理结构中的一个独特问题。所谓“双向进入、交叉任职”是指：公司党委成员和职工代表，可通过法定程序进入董事会、监事会；而董事会、监事会、经理层成员，可依党章进入党委会。这就有利于充分发挥董事会对重大问题统一决策和监事会有效监督和避免多头决策，是有中国特色的公司治理结构。

4、远景、目标及核心理念设计

　　公司的远景：
　　·把城市水业投资公司建设成为能够体现中国水务事业实力的，真正有综合竞争力的国内一流水务企业。
　　公司的使命：
　　·以最符合成本效益的方式为客户提供可靠充足的优质食水、以客户为本的服务，致力于保护环境境及承担社会责任。
　　公司的宗旨：
　　·客户满意 · 政府满意· 员工满意·合作伙伴满意
　　公司的信念：
　　·以客为本 ·重视环保 ·竭尽所能· 精益求精。
　　公司的价值观：
　　·客户就是价值· 员工就是财富 ·创新就是未来。
　　公司的企业精神：
　　·团结拼搏·无私奉献·进取无限·开拓创新。

5、理念体系设计图

参考文献

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