山东省诸城市生态水保开发模式的探索

孙友
262200山东省诸城市水利水产局局长

　　[关键词] 生态水保；模式；措施；启示；诸城
　　[摘 要] 突出“以人为本，人水相谐”新理念，注重人、水、文、景、绿综合开发和多元化投资机制完善，促进水保体系建设与经济、社会、生态三大效益和谐发展，克服了“就水论水”带来的资源开发与水土保持脱节和单纯封山育林、拦蓄水源、土地复垦等低水平循环的弊端。并对完善与发展和谐生态水保体系进行深入探索。

　　2001年以来，诸城市围绕“生态市”建设，在封山育林、涵养水源、防治水土流失的基础上，立足提升水土保持生态环境品位，统一整合人、水、文、景、绿等要素，实行资源利用、水土保持、人文景观、生态园区、绿色堤防、绿色通道等综合治理与和谐开发，初步构建起以山为骨、以水为魂、以绿为脉、以文为蕴、以人为本的“南山北水”生态水利系统，被水利部确定为全国水土保持监督示范县。

1 主要开发模式

1.1滨水景观带与生态旅游园区
　　2001年以来，诸城市财政陆续投资1亿多元，对潍河城区段10km河道实行防洪与生态、人文、景观、旅游一体化，建设全市规模最大的滨水景观带，现已建成密州橡胶坝1座、拦河闸2座、水榭5座、栈桥2座，栽植珍稀苗木5万株，大堤由原来的5m拓宽到10m，形成373.3 hm2水域和150 hm2绿地。最大河宽1000m,蓄水2000万m3，相当于2座中型水库。同时，配套建设音乐广场、金谷平原等10多个景区，与扶淇河城区段的5km龙型河道、40 hm2水域、35 hm2绿地、4030m绿篱联体成为恢弘景观群，被省水利厅确定为省级水利风景区，并由市水利局水务统管。桃园乡障日山生态旅游渡假区由北京大家地业公司与泰国客商联合开发，主要发展生态旅游和农业科技，三年已投入4000多万元，整修梯田200 hm2、环山路10km，新建塘坝2座，拦河拱坝（闸）3座, 并利用其独特的“峰险、石奇、洞幽、雾幻”自然资源，开发民俗风情、碑林墨宝、村舍果园、湖泊库坝、竹林菜地、家畜野禽，奇花异草、东坡书院、齐鲁武馆等名胜古迹及景点800多处，栽植牡丹、石榴、笔柏、黄杨、板栗、翠竹等珍稀苗木333 hm2。郝戈庄镇马耳山水土保持科技示范园由诸城五环公司承包，投入资金1500万元，修环山路40km，建小（二）型水库2座、塘坝5座、旅游大道20km，配套建设文化广场、太公书苑、望海楼等人文景观，2003年被定为省级森林公园。全市发展400 hm2以上的规模生态旅游园区21个，其中省级水利风景区1个、森林公园2个，使水土保持生态环境与经济建设得以长期稳定发展。
　　这种模式，突破了沿袭五十多年来的单纯封山育林、拦蓄水源做法，实践人与自然和谐共处新理念，实现了资源开发与水、山、绿、文、景的和谐统一，构建起“园在山中、山在绿中、水在城中、人在画中”的大框架，提高了治理档次和附加值，同时探索出社会公益性工程政府投资和经济实体性工程社会化融资渠道。
1.2 水库、河道绿色堤防与公路、铁路绿色通道
　　立足打造城乡生态防洪网，陆续实施了以标准化堤防、绿色堤防为主要内容的三里庄、青墩水库除险加固工程，主坝外坡全部实行草坪绿化。潍河、扶淇河城区段拥有风景树木6万多棵。墙夼水库灌区渠道管理范围采取招标承包形式，栽植经济林木200 hm216万棵。全市21条主要河道都实现了水绿合一。结合铁路和公路建设，实行水土保持和道路建设同步推进，重点搞好胶新铁路和五条国道、省道两侧50m林带建设，绿化长度260km，造林2133 hm2，栽植经济林木和风景苗木150万株。
这种模式突破了“就水论水”和行业分离的制约，使防洪建设、道路建设与生态建设统筹兼顾，最大程度地防止了水库、河道淤积和道路水土流失，初步实现“一河清流水一根产业链，一条黄金路一道风景线”目标。
1.3 土地复垦与生态厂（生活）区
　　桃园乡冶家店子砖厂利用五荒地搞砖业开发，五年高标准复垦土地2.72 hm2，并分配到户耕种。最近，又以复垦地与山岭地等量交换、且每亩土地补贴1万元的方式，征用土地0.3 hm2，实现扩大资源开发规模、转移农村剩余劳动力与促进农民增收的三赢。目前，全市已通过平整土地、开发鱼塘等形式复垦土地267 hm2，占开发总面积的92%。针对经济园区和房地产开发动用土地面积大的实际，加大“破土植绿”、“破墙建景”力度，建成了特色迥异的万兴集团植物园、泸河集团厂内公园等一大批生态厂（生活）区与花园式单位，拓展了城市水保新领域。
　　这种模式突出人本观念，明确责、权、利关系，倡导“谁开发谁保护、谁破坏谁修复、谁使用谁付费、谁受益谁投资”制度，既考虑经济开发需要，又兼顾生态环境承载能力，实行在保护中开发和在开发中保护的良性循环，彻底扭转了边开发边破坏、恢复赶不上破坏快的局面。
1.4流域治理与林果基地
　　桃林乡凤凰山小流域被列入中央财政扶持水土保持项目，国家投入和地方配套总投资91.1万元，治理水土流失面积6.5 hm2，整修水平梯田227 hm2，新造水保林、经济林216 hm2，新修环山路3公里，新建闸、坝、谷坊、扬水站、蓄水池等水利设施100多座，植被覆盖率达90%以上。全市已治理7大流域水土流失面积62km2，营造水保林、经济林33.94 km2，治理基本农田37.36 km2。发展优质苗木2667 hm2、茶园800 hm2，培育茶叶加工厂260多家，年产值2亿元，成为山区经济和农民增收的新兴支柱产业。全市年出圃苗木1亿株，年产鲜茶160万kg。全国残疾人自强不息模范李常玉承包皇华镇九山流域，建设苗木生产与生态旅游于一体的生态农业园，现已发展苗圃240 hm2、联营苗圃1133 hm2，品种达250个，年产各类苗木2500万株。今年，诸城市又投资400多万元，对全国水土保持“十百千”示范小流域的皇华倒漾河流域实行植树造林、林果基地、橡胶坝层层拦蓄等深层次开发。
　　这种模式突破以往集体治理、集体管理的大而统做法，对“五荒”实行高水平治理后，由个人承包或农民分户经营，培植特色产业，为农业结构调整和农民增收提供了有效载体，达到“治理一方水土，改善一方环境，富裕一方群众”目的。

2 主要措施

2.1重点督查
　　诸城市委市政府确立生态立市新思路，把经济增长指标同人文、资源、环境和社会发展指标有机结合起来，出台全市水土保持总体规划，立足突出规模、特色和可持续和谐发展，培育精品小流域和集中连片示范区。同时，把生态水保工程列入《政府工作报告》和市级领导重点督查项目，与相关部门和乡镇签定了目标考核责任制，进一步落实资金倾斜、重点调度、联合会商、分步实施、整体推进措施，首次实现诸城市水土保持地位和管理体制的历史性突破。
2.2 政策保障
　　出台了《诸城市实施<中华人民共和国水土保持法>办法》，明确了市水行政主管部门为管理主体，乡镇政府为水土流失治理组织实施主体，首次将拍卖、租赁等治理方式纳入法规规定，细化了水保方案审批程序，统一了“两费”征收标准和资金管理形式，使水土保持工作有法可依，有章可循。土地、林木承包年限与现行国家政策相衔接。对集体、个体、联合体生态水保工程，统一实行工程招标制、工程监理制和质量追究制，确保治理成效。上级扶持资金实行按工程进度分批拨付，市财政每年拿出200万元以奖代补。对复垦效益较好的单位，实行防治费返还制度。目前，全市水土流失防治费全部实现专款专用。
2.3 执法提速
　　建立健全了经济建设项目水土保持方案审查机制和水利、计划部门联合执法机制。本区域内水土保持方案审批由法律规定的30天内，提前到3个工作日或当天完成，实现了审批工作提速。近年来，共审批水土保持方案909个，验收开发建设项目72个，查处违法案件13件，收缴水土流失防治费102万元，全面推进了全市的水土保持监督检查行政执法工作。
2.4 民营改革
　　立足拓宽生态水保融资渠道，在大型公益性水保工程政府投资的基础上，把“五荒”开发列入民营水利和招商引资范畴，打破职业、区域、所有制界限，建立起国家、地方、集体、民营、个人一起上的多元化投入体系，形成了由单一的“行业行为”变为全社会共同参与的新局面。同时，按照“谁投资、谁受益”原则，加大了管理方式改革，通过拍卖使用权、租赁、股份合作等多种形式，拓宽水保工程融资渠道。桃园障日山庄、皇华镇玉华苗木基地、郝戈庄马耳山开发等，都是以个体投资形式兴建的。到目前，全市已有水土保持专业承包户8600多个。

3 几点启示

3.1打破传统思维定势，统筹水环境承载能力
　　以往的水保工程局限于蓄水抗旱、封山育林、防洪排涝，很少考虑工程与经济规模开发、生态环境以及人文环境的和谐统一，造成工程设计与周边环境脱节，功能单一。生态水保不是治水阶段的更替，而是现代水利的内涵，必须摒弃“就水论水”的传统思维定势，融入恢复生态、以人为本、和谐自然、优势互补新理念，满足时代对水保生态建设的多样化要求。要突破水、山、人、文、景分离的单一做法，在水保与园林、防洪与生态、亲水与安全、历史与现代、经济与环境的结合上做文章，建设清水走廊、亲水乐园和旅游胜地，进一步提高水保生态环境的影响力。
3.2 多元投资结构是生态水保领域拓展的重要保障
　　农村税费改革后，“两工”取消，投资渠道萎缩，县乡水保生态建设由于资金和劳力缺口而陷入困顿状态。现阶段，单纯的小型水保工程可以通过“一事一议”的办法解决，但生态水保建设因其多功能、高附加值，不可避免地受到冲击和挑战。从县域格局分析，要在用足用好水利建设基金，尽力争取市乡财政以奖代补或直接投入稳步增长的同时，以争取国家投资和地方配套相结合的形式，加快生态水保建设步伐。要以严格执法保证各项水保规费及时足额到位，进一步积聚水保后备资金。各级政府要正确处理资源、环境、经济建设关系，通过制定长远规划和优惠激励政策，利用经济杠杆，增强吸引力，提高回报率，鼓励个体、联合体、独资、合资参与生态水保开发。同时要加大招商引资和农业贷款扶持力度，逐步建立起全方位、多元化的投入机制，加快生态水利发展速度，提升治理效果和层次。
3.3 水务一体化是生态水利建设管理的必然趋势
　　生态水保首先是水保，其次才是生态，核心是和谐自然，任何形式的开发都必须建立在防治水土流失的大框架下。若一味强调资源开发、旅游或园艺，对矿产资源、风景资源采取掠夺式开发，必然会造成水保工程明险隐患，导致开发投资流失。实施水务一体化后，水利部门既能根据“资源、安全、生态”需要，制定长期发展规划，又能有效调度上下游水库、河道综合防洪，保障风景区安全，实现防洪、水保组织、协调、监督、工程维护和园林绿化美化统筹兼顾。同时，还可通过水政监察、水保监督、水保方案审批、划分水功能区和保护区等综合措施，进一步加强生态水利工程的管护，确保可持续发展。

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[作者简介] 孙友（1956—），男，山东诸城人，诸城市水利水产局党委书记、局长，潍坊市人大代表，全国水土保持先进个人。