污水处理BOT与城市环境基础设施投资多元化的困境

刘春玉
2004年5月

1．背景

1.1 沉重的话题
　　污水处理率低－水环境污染－生态破坏－水资源短缺－经济和社会发展受到了严重的威胁，这是一个沉重的话题。我国人均水资源拥有量仅为世界平均水平的1/4，且这种自然水资源时空分布不均，我国的人口、经济和社会发展的水资源需求不对应；同时，本来有限的水资源，又由于我国经济和社会的快速发展、人口增加以及在此过程中的单位产品耗水量过高、全社会水资源浪费严重、水资源利用不合理，生态破坏严重，水污染严重，使得我国的水资源短缺日益加剧，已直接威胁到我国的经济和社会发展，成为阻碍科学发展观贯彻实施的突出问题。
　　这里，地表水严重污染、水质恶化而失去使用功能的最重要原因之一是大量未经处理的城镇生活污水的排放。二十多年来，生活污水处理率一直低下徘徊。污水处理率低的直接原因是资金不足，但深层次的原因还是长期计划经济体制下形成的管理体制及其投资机制不对造成的。
1.2 不懈的探索
　　为解决污水处理设施建设资金不足问题，我国政府和全国人民，多年来进行了巨大的努力，进行了长期的探索，也取得了巨大的进展。最为重要的探索，也是解决问题的根本出路，是城市基础设施投资主体多元化。国务院和有关部门相继颁布一些与此有关的政策和法规。
　　其中，国务院文件国发[2000]36号《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》最具代表性。文件明确提出和规定“积极引入市场机制，拓展融资渠道，鼓励和吸引社会资金和外资投向城市污水处理和回用设施项目的建设和运营，加快城市污水处理设施的建设步伐。国家将采取积极有效的措施筹集建设资金，进一步加大建设投资力度，对小城镇及西部地区污水处理设施建设给予资金倾斜；对各地收取的污水处理费，免征增值税；对城市供水和污水处理工程购置的设备可加速折旧。各地要继续落实好国家投资的城市污水处理工程项目的配套资金；对收取的污水处理费实行专款专用、滚动使用，采取有效措施，确保城市污水处理设施的正常运营和建设贷款及债券本息的偿还。”“全国所有设市城市都要按照有关规定尽快开征污水处理费。各地在调整城市供水价格和污水处理费标准时，要优先将污水处理费的征收标准调整到保本微利的水平，满足污水处理设施建设和运营的需要。”“国务院有关部门要抓紧研究确定回用污水的价格，鼓励和促进污水的再利用。”2000年国务院颁布的这个文件，实际上已经为以社会资金和外资为主的污水处理和回用设施建设和运营的投资多元化和以BOT方式为代表的投资多元化方式的实施，提供了基本的政策和法规框架。它明确了社会资金和外资在投资主体多元化中为主的地位及其市场准入；鼓励和吸引社会资金和外资投向城市污水处理和回用设施项目的建设和运营、优先将污水处理费的征收标准调整到保本微利水平、对收取的污水处理费实行专款专用、滚动使用，采取有效措施，确保城市污水处理设施的正常运营和建设贷款及债券本息的偿还等规定，几乎是为BOT方式运作所量身打造的基本前提；免征增值税和设备加速折旧是BOT方式运作所需的最重要的鼓励和支持政策；把供水、污水处理和回用连接起来，统一考虑，是水务管理改革和水业产业链形成的基本前提。不幸的是，这样一些很好的政策和法规并没有被完全彻底的贯彻执行。
1.3 根本的出路
　　资金不足，始终是城市污水处理（以及其他城市环境基础设施和整个城市基础设施）所要解决的根本问题。这一点之所以必须再强调，是因为在部门和专家层面上，解决这个问题方法的讨论似乎变得越来越复杂、玄奥，因而也变得越来越模糊、甚至越来越离题。资金不足，是世界所有国家曾经或正在面临的问题，并不是我国特有，而投资主体多元化，是解决这一问题的根本出路。所谓美国、日本模式或者英国、欧洲模式，都不过是各个国家根据其经济和社会发展情况，把各自已有或可能开发的投资主体，进行适合本国国情的组合而已。中国的投资主体多元化，当然应该是符合我国国情的多样化。
　　现阶段，我国城市环境基础设施投资多元化的投资者可以包括国内民营企业、商业银行、各种长期资本（共同基金、养老基金、保险公司、信托部门等）、发行项目债券的借款、机构投资者、个人投资者；境外企业、境外商业银行、出口信贷中的贷款银行和担保银行；国际金融组织及其信托银团、政府双边国际开发资金；我国中央政府资金（国债、财政支付转移）、有关专项资金、国家开发银行政策性贷款、地方政府配套资金、国有企业等。
　　现在面临的主要问题有两个，一是上述各种具有不同性质和需要不同投资方式的资金来源，仅仅是存在和可能，还是一种罗列，它们之间真正参与城市环境基础设施建设的投融资方式的组合还没有形成，也就是多元化的投融资机制还没有建立起来；二是当前有些政府部门的文件和一些专家学者的研究讲到投资多元化时，仍强调的是“政府主导”。这里笔者认为，政府的投资永远是非常重要的，但为促进我国投资主体多元化、融资市场化、商业化的投融资体制的建立和健康成长，现阶段最好先不要设定“政府主导”框框。政府投资应主要用于政策性支持，用于多元化投资的适宜的环境的建设，用于吸引、鼓励、支持、拉动非国有资本的进入，而不是以政府为主，大量资金直接投入污水处理设施建设，这也应该是贯彻新的科学发展观和投资主体多元化政策的初衷。
　　之所以以污水处理BOT为例，是因为BOT是投资多元化诸多操作方式的一种，也是最具代表性和被广泛采用的一种方式。城市污水处理BOT方式的讨论和实践已进行多年，对这种方式的评价，站在不同角度有不同的说法。但无论如何，从国家的利益出发，这种方式的优点也是显而易见的：
　　· 拓宽了资金渠道，有利于减轻政府投资负担，有利于解决污水处理资金不足的问题；
　　· 有利于促进城市（特别是中小城市）污水处理厂建设，减轻水污染，保护水资源；
　　· 有利于民营企业融资难问题的解决，促进我国环保产业的发展；
　　· 有利于促进水业产业化、市场化的发展；
　　· 有利于促进我国城市水资源管理体制和机制的改革，促进政府职能的转变；
　　· 宏观上，有利于促进我国城镇基础设施建设，促进城镇化的发展，缩小城市和农村的差别；有利于经济欠发达地区的城镇基础设施建设，缩小地区间差别；有利于促进经济和社会的协调发展；有利于促进我国污水处理和城市基础设施领域的对外开放，使水资源产业和其它产业一样，随着国家经济快速发展的步伐而快速发展；
1.4 重大的决策
　　党的十六大报告要求要“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，要“放宽国内民间资本的市场准入领域”；中共中央十六届三中全会制定的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中决定“要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其它行业和领域。”“深化投资体制改革。”“大力发展资本和其它要素。”“加快推进和完善垄断行业改革。”
　　对于污水处理投资多元化及其BOT方式来说，至此，中央的政策应该说已彻底明确了，剩下的是如何贯彻和执行了。诸如资源性和商品性、公益性和收益性等的讨论也该告一段落了。
1.5 污水处理BOT的停滞和冷清？
　　然而，情况并不如此简单。据有关专家研究，我国的污水处理BOT目前正在由“热”变“凉”。“主流企业已经基本放弃项目融资（BOT）形式”；有专家认为“近几年没有什么真正意义上的BOT项目”；几大著名跨国水务集团，经多年奔波，终不得其门而入，或退出BOT市场，或转向产权并构、产权重组；一位国内知名环保企业家撰文发出“我们呼吁BOT法”的呼号，另一位最早致力于污水处理BOT的民营环保企业家撰文发出“是先驱？还是先烈？”的感叹；总之，似乎是一片“唱衰”之声。
　　为什么如此重要且曾经是风起云涌的事业，会出现如此局面？为什么党中央的决策不能被顺利地贯彻执行？笔者认为，事情的有关各方，包括中央政府有关部门、地方政府、投资者以及相关的金融界、法律和经济咨询界、研究界，没能做到“心往一处想，劲往一处使”所致。

2.问题出在哪里？

2.1 国务院及其有关部门
2.1.1 对中央十六届三中全会的决策贯彻执行
　　中央“决定”要求“要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、公共事业及其它行业和领域”。虽然，在国务院国发 [2000]36号文件中，对中央这一精神已有了较全面的规定，国家计委2001年12月1日发布的《国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见》以及建设部2002年12月27日发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等部门行政法规中也都有类似的规定，但实践中的具体措施和效果并不明显。很少看到“鼓励和引导”、“积极创造条件”、“大力发展”的系列的、具体的、成型的措施。更多看到的是“宏观调控”和“加强监管”。
　　一方面以私营投资为主的污水处理投资多元化及其BOT方式亟待一套较完整的法律法规的支持，但却迟迟不能形成；而另一方面政府有关部门似更积极致力于如何加快所谓水业产业化的进程。笔者认为，后者更多关注的是政府下属的水务事业或国有企业的改制（也不排除有新形势下建立新的行业垄断或国企翻牌的可能）。国企改革，是我国经济发展中历史性的重大课题和难题，是把以私营投资为主的污水处理投资多元化和BOT方式纳入这一难题中去实施，还是通过投资多元化和BOT的实施来促进国企改革；从投融资体制改革来说，是只引导、发展“公司融资”，还是“项目融资”和“公司融资”同时鼓励，政府的导向很值得研究。
　　建设部为积极推进城市基础设施投资多元化及BOT方式的实施，最近于2004年4月以126号部长令的形式发布了《市政公用事业特许经营管理办法》。对于污水处理BOT这块干旱的土地，这无疑于一场四月的春雨。然而，仔细看这个《管理办法》，它的鼓励、引导和支持作用还值得研究。《管理办法》共有31条，除有7条属于总则和通则外，有22条涉及政府部门的权利及对特许经营项目、公司如何监管，或者说投资者或BOT项目公司应该如何被监管。BOT方式的特许经营协议签署后，合同的双方即项目所在地的地方政府和投资者在法律上是平等的。这不能不让人担心，这种平等如何保障。特别是作为合同一方的政府，对合同另一方即企业的生产经营的检查、审查和干预，恐怕更是使不得的。《管理办法》中有2条12款详细规定了招标、投标者的资质、招投标程序。笔者猜想，这样规定除为了执行《招标法》保证重大项目的公开、公平、透明、竞争的市场化原则外，也有避免“暗箱”操作，防止官员腐败的目的。殊不知，一律执行招标的规定，会使多少中小城镇的污水处理BOT项目难上加难，甚至被排除在外。因为所谓规范的招投标谈何容易，没有上百万的投入（还摊入中标投资者的成本）、一年半到两年的时间，特别是有足够经验的配套的人才队伍，即使是特大城市也不易做到的。实际上招标也有多种方式，如国际竞争招标（ICB）、有限竞争招标（LCB）、直接采购（Shopping）等等。即使是国际上一向以严格著称的世界银行和亚行，也都是根据不同的采购而采取不同的招标方式，而不是一刀切。至于防止官员腐败，更不是污水处理BOT所能够管得了的事，国家有中纪委、监察部等机构和一整套专门的体制和机制去做。
　　总之，如果以诸如国企改革和反腐倡廉这样的历史性难题来“引导”和“规范”污水处理投资多元化和BOT，这无异于把一个新生的婴儿扔入泥潭，很难不窒息夭折。最重要的是还没看到政府各有关部门贯彻中央决策的迅速、坚决、协调一致的行动。
2.1.2 法律法规建设
　　污水处理BOT当前面临的最大困难，或者说投资者面临的最大风险是缺乏系统的、专门的、可操作的法律、行政法规、实施细则或导则。国务院及其有关部门对污水处理投资多元化及BOT方式的最重要的鼓励、引导、支持应该体现在相关的法律法规的建立和健全这一方面。
　　国家在城市基础设施投资多元化、市场化方面进行了长期、不懈的探索。在此过程中已陆续颁布了许多有关的行政法规。除前面已提到的国务院文件国发 [2000]36号《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》外，2001年12月《国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见》、建设部2002年12月《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、建设部2004年126号部长令《市政公用事业特许经营管理办法》外，还应提到国家计委、建设部、国家环保总局等几部委几次联合发布的关于污水处理费征收和使用的法规以及早期结合利用外资，《国务院关于加强利用外资工作的指示》、中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、国家计委、国家经贸委和外经贸部《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》、建设部《关于城市市政公用设施建设利用外资工作意见》、建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》、国务院《外商投资产业指导目录》等等。
　　问题是总的看，这些法规还没有统一在中央决策的基础上来；已有的法规存在零散、不全、不成体系；可操作性不强；监管有余，鼓励、引导、支持不足；且没有得到认真的执行等问题。
　　当前，从我国基础设施投资改革的实际出发，笔者以为，污水处理BOT急需国家制定下列一些专门的、可操作的、国家级的法规，至少包括如：
　　· 《非国有资本投资建设、运营城市污水处理设施管理办法》、
　　· 《外资投资建设、运营城市污水处理设施外汇管理办法》、
　　· 《城市污水处理BOT项目的若干优惠政策》、
　　· 《城市污水处理BOT项目导则》、
　　· 《污水处理费征收和使用若干原则》、
　　· 《关于改革城市水资源管理体制的意见》及其《批复》等这样一些法规。
2.1.3 国家投入低效率和对多元化投资的鼓励、吸引、支持作用不明显
　　国家对环境保护的投入逐年在增加。特别是上两个五年计划期间，国家执行积极的财政政策，大量的国债资金用于重点地区和流域的污水处理设施建设。然而，回顾《国家环境保护“九五”计划》执行情况时发现，淮河、太湖等重点流域的水环境改善状况并不尽如人意。“九五”期间，淮河流域计划建设城市污水处理厂52座，结果是只有10座建成投入运行，32座再建，10座没有动工；太湖流域计划建污水处理厂54座，结果是30座建成投产，24座在建。原因是中央资金全部到位的情况下，地方配套资金到位率只有41％。这就是国家投入的低效率和引导、拉动作用并不明显的事实。
　　国家的投入，对于城市环境基础设施建设永远是必要的，特别是那些涉及流域的、跨行政区域的国家级的重点项目。但为促进新的多元化的投融资机制的建立，国家的投入应首先用于鼓励、引导、支持多元化、市场化、商业化的投融资机制的形成，用于促进“造血”功能的形成，而不是主要用于直接对项目的“输血”。这里笔者认为，曾经为我们国家提出许多重大建议的亚洲开发银行驻华代表处首席经济学家汤敏博士的有关论述，很值得我们研究。他指出“几年来我们一直实施积极的财政政策，在推动经济增长、抵御亚洲金融危机与全球经济放缓上，这一政策起了极其重要的作用。但是，积极财政政策的根本目标，或者说衡量其成功与否的更高标准，应该是看它是否把民间投资启动起来了。因为扩张性财政政策不可能长期执行下去，它只能是在民间需求不足时，特别是世界经济发生较大动荡时实施的一项短期政策。”“中国民间有着大量资金。我国的储蓄率高达40％，是全世界储蓄率最高的国家之一。如何把民间11万亿资金调动起来，是启动内需的最根本内容。一谈到内需，人们往往想到的是如何把民间消费启动起来，实际上启动民间投资比启动民间消费更重要。”“只有把11万亿民间投资搞活了，我们2003年1400亿的国债资金才能起到四两拨千金的作用，我国高速经济增长才是可持续的。”
2.1.4 城市水资源管理体制的改革过于滞后
　　多年来，谈及为什么城市污水处理率长期徘徊低下，为什么污水处理厂建不起来和建起来也转不起来时，共同的认识是缺少资金。缺少资金是事实，但这是现象，根本原因还在于体制和机制。
　　计划经济体制下，长期以来，污水处理被作为一项公益事业，由政府统管、包揽。污水处理厂由规划、科研、设计到投资、建设、运营管理，都是政府的事。这种政府包揽的管理体制，在指导思想上，过分地强调了水资源的资源性，忽略了水资源的商品的属性，使污水处理没能作为一个产业进入市场，游离于社会主义市场经济发展之外，没能与国家经济发展同步发展。这种管理体制，也滞后于国家行政体制改革和经济体制改革的大局。境外直接投资很难进入，使污水处理产业的对外开放也远滞后于国家对外开放的总体进展。污水处理长期得不到应有发展的事实证明，这种管理体制是政府在做它做不好、做不了的事。最突出的缺少资金的问题，就是因为投资靠政府，也就是靠财政，而政府财政总是有限的，特别是我国经济和社会发展的当前和未来一段时期内，相对于污水处理巨大资金需求来说，政府财政能用于污水处理的资金必然总是有限的、不足的。
　　在污水处理由政府包揽的体制下，它的管理机制也不利于污水处理的发展。对于一个地方政府来说，所谓政府管理，实际上是由政府有关部门共同管理，它涉及到政府的计划、财政、城建、规划、公用事业（供水、排水）、环保、水利、物价、税务等等部门，即所谓“九龙治水”的机制。这些“龙”们在建设、管理城市污水时，有时又坐不到一条板凳上，他们手里各有各的“法”，各有各的权，各有各的部门利益，各有各的上级领导和行业主管部门，扯皮推诿时有发生，往往阻碍了污水处理厂的建设和运营的发展；城市的水资源开发－供水－用水－节水－排水－污水处理－中水回用－排放到自然水体本来是一条内在有机联系的资源链、产业链，人为的切割开来进行管理，使本来是一件事的事，很难当一件事来办；消极意义上讲，这种机制也容易形成所谓的“国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”，使腐败分子有机可乘。在反腐落马的官员中，与污水处理工程承发包有染的，也不在少数。
　　上述水资源管理体制和机制的问题已是老话，早在党和 国家做出投资多元化决策之前已被广泛认识，并进行了大量的改革的尝试。这里之所以重提，是因为至此并没有多大的改变，仍是实施污水处理多元化和BOT所不得不面对的主要困难，甚至是决定成败的关键所在。同时，这个问题虽更多地表现在地方政府，但这种管理体制和机制的改变，特别是政府机构设置和职能确定的决策，是必须由中央政府做出的。
2.2 地方政府
2.2.1 地方政府的角色的转变
　　地方政府的地位、职能在实施污水处理投资多元化和BOT方式时，与过去的计划经济时代相比，不得不发生巨大的转变。能否转变和转变的好坏，往往是决定中央关于投资多元化的战略能否认真贯彻实施和BOT项目成败的最关键的因素。已有的有限的可能成功和已经失败的案例都充分证明了这一点。
　　在以污水处理BOT为例讨论地方政府的地位和职能之前，首先应该明确BOT项目的实质：准主权项目的性质；私营投资的性质；特许经营的性质；“伙伴关系”－互利的性质；政府和投资者――双赢的性质。
　　以私营资本和外资为主要投资主体的污水处理投资多元化和BOT方式是一件很复杂的事情，有其固有的特点和原则。地方政府作为当事者的一方，在BOT项目的实施中和不同阶段，不得不处于不同的地位，扮演甚至完全不同的角色。这种总的角色的转变和实施过程中不同阶段不同角色的切换，都相应要求职能的转换、观念的转变和能力的建立。

地方政府在BOT项目实施中的多重角色：

BOT项目阶段 地方政府的角色 由始至终 国家主权代表者 项目确定阶段 业主政府——产权拥有者 项目准备阶——准备招标文件；邀请函；发标；接受投标；评标；澄清与谈判；决定第一中标者 业主政府 合同（特许经营协议）谈判；签署 业主政府 投资者进行项目可研、设计、工程建设阶段 合同方 运营阶段 合同方——原料提供者，产品包销者，货款支付者 项目产权移交阶段 业主政府 项目建设和运营阶段 必要条件提供者 由始至终 优惠政策提供者 由始至终 国家法律法规执法者

2.2.2 地方政府的能力
　　污水处理BOT项目的实施，对于地方政府来说，由计划到市场，由财政拨款到市场融资，由单纯的行政管理到多重角色，既要管市场又要参与市场，既要维护国家和市民的权益又要保障投资者有利可图，这就对市政府的政治、法律、经济乃至项目管理、企业运营的知识和具体能力提出更高的要求。在我国680多个城市中，当前仍有相当多的城市，特别是中小城市政府，适应这种形势的能力是不足的。因此，对于实施BOT项目的地方政府，建设和培养一支具备相应能力的人才队伍，是第一重要的任务。一些已出现的失败的BOT项目的案例，也有当初能力不够盲目签署协议的因素。然而，培养这样的队伍需要实践和时间，对大多数城市来说，由于污水处理厂建设任务紧急，不一定有这种机会。
　　北京市政府聘请顾问公司的做法很值得我们借鉴。北京市先后做四批污水处理BOT项目的失败-成功―失败转成功―顺利成功的起伏，为我们提供了宝贵的经验。
2.2.3 长春汇津案的悲哀与反思
　　据报道长春汇津污水处理有限公司诉长春市人民政府案，经长春市一中院一审判决，汇津公司败诉。引起业界强烈的关注和讨论。
　　笔者认为，这件事对中国污水处理投资多元化及其BOT方式的影响，将是广泛而深远的。如果事情还有挽回的余地，应立即纠正；如事情已经过去，留给我们的反思应该是深刻的。
　　· 对地方法院一审判决的法律依据的质疑：据说法院判决的主要法律依据是国务院办公厅2002年9月11日发布的《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》。首先，谁都知道，法院更应该知道，我国现在还没有一部专门适用于污水处理BOT的法律或法规，这也正是目前国家有关部门和专业人士正在为之奋斗还没有完成的任务。没有专门适用的法规，法院判决的法律依据是什么？当然，引用国务院办公厅的通知是可以的。但问题是，还没有见到国务院办公厅关于这个文件是否适用于污水处理BOT项目的解释，一般的境外直接投资(FDI)项目和污水处理BOT项目是有差别的；电价和污水处理费也不完全相同。如果不属于国务院办公厅文件的适用范围，这个案件判决的法律依据不足，那么应该通过法律程序更正。
　　· 关于固定回报：据说长春一中院的判决是认定这个项目违反了国务院办公厅文件关于机制固定回报的规定，而判汇津公司败诉。这里有两个概念需要澄清：一是固定收益并不是固定回报，因为收益和投资回报之间还有许多决定因素，如工程建设风险、项目运营成本风险、利率和汇率风险、政策风险、不可抗力风险 等等。也就是说，长春汇津案中，长春市政府及其委托人合同中承诺的固定原水（待处理污水）供应量和国定价格(单位污水处理费)，也就是投资者的年固定收益，并不是投资者最后的投资固定回报。这个案件于国务院办公厅的规定没有关系；另一个概念是，长春汇津案合同中规定的固定原水供应量和固定处理单价，即固定投资者的年收益，恰恰是污水处理BOT投资方式所固有的、核心的性质或特点，也是国际惯例。没有这三个固定，就不是污水处理BOT了。它也是投资者愿意把钱投到污水处理BOT,污水处理BOT之所以能够存在和长期广泛被采用的最根本原因。如果一定要把固定收益与投资回报联系起来，它可以叫“固定回报率法”，是污水处理BOT三种投资回报方法的一种，也是最常被采用的一种。有法律专家建议，在污水处理BOT实际上还无法可依的情况下，这种争议顶好通过有关经济仲裁机构协调解决。
　　· 政府的守法义务和诚信道德：在污水处理BOT项目实施过程中，地方政府在不同阶段会处于各种不同的地位，扮演多重角色。其中，在政府和投资者签订了特许经营协议之后，政府作为合同的一方，与投资者的法律地位是相同的、平等的，必须遵守《合同法》，单方撕毁合同是应该承担法律责任的。如需要修改合同的有关条款，应双方协议解决。如一旦发现投资者赚钱或赚多了，就不执行合同或单方宣布废止合同，毫无守法和诚信可言。它损害的不仅仅是长春市政府本身及其人民的利益，也损害了国家的形象和声誉。党的十六届三中全会的决定、2004年全国人大常委会的报告和政府工作报告中，都再次向世人郑重宣告，我们一定要建设一个法制的国家，政府要依法行政。设想如果都这样干，谁还敢来投资我们的污水处理BOT?十六届三中全会决定中“要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其它行业和领域”的决策，如何得以贯彻执行？难怪一些跨国水务集团纷纷退出污水处理BOT市场，转向并构和产权重组，使我国的污水处理BOT市场一片冷清。
　　· 市政府有关官员适应市场化投融资机制的能力：显然，在长春市政府和汇津公司签订的合同中，可能使投资者回报高了，市政府后悔了。人们不禁要问当初你们干吗去了？其原因如不是有官员腐败，故意出卖人民的利益，则只能是有关官员不懂政治、不懂法律、不懂经济、不知道BOT 为何物、不知道怎么算成本、收益何回报，盲目签署合同。问题的严重性还在于，污水处理BOT的法律法规还不太健全的情况下，这种情况在全国是普遍的。如可能出现的纠纷都以此为导向，都如此处理，其连锁反映所带来的后果不堪设想。
2.3 投资者-- 有一些还不具备作为投资主体的条件
2.3.1 专业上有可能进入污水处理BOT市场的环保企业
　　据2000年的调查和专家研究，我国与环境保护有关的各种环保企业总数为18144家。其中内资企业为17367家，占总数的96％。内资企业中，有65％是中小民营企业。这些企业自身有许多先天不足。受长期融资难的制约，大都规模较小；人力资源不足；原始积累不足，起步水平低，低水平重复投资；投资盲目性较大，成功率低；有的追求短缺目标，采取不正当竞争手段；有的产权制度有缺陷，企业管理制度不规范，特别是会计制度不健全，很难适应作为投资主体BOT项目股份有限公司的要求；有些企业家自身素质有待提高。
　　在城市污水处理BOT项目实施中，作为投资主体的BOT项目公司或BOT项目股份有限公司，处于核心位置，对它们的自身的素质有一定的要求（见附件3）。实际上这些看上去是企业管理的细微末节的任何一个环节不到位，都有可能导致项目的失败。我们的想要进入污水处理BOT市场的环保企业还有许多内功要练。不然的话，国家政策再好，平台搭建的再好，也很难成功地登场。一些不具备上述条件的企业，虽已签了BOT项目合同，早晚也都有失败的潜在的危险。长春汇津案的教训也应该包括投资者本身素质不好，不顾及BOT项目本身的互利、双赢的性质，利用政府官员能力不够，知识和信息不对称的弱点，恶意签订高利合同，最终失败的也包括他自己。这个教训，很值得已经进入和想要进入BOT市场的企业吸取和反思。
2.3.2 国有企业
　　与大量的中小民营环保企业相比，处于改革改制不同阶段的国有企业，更有成为BOT项目投资主体的条件，它们占有“天时、地利、人和”的有利条件。但是，应该注意在市场经济中，市场驱动和政府干预这样的外部势力是不相容的，靠政府庇护的饭是吃不长久的。要抓住这个市场化的机会，引入现代管理机制，切实做好企业的改革改制，产权重组决不仅仅是翻个牌的过场。
2.3.3 跨国水务集团
　　他们有雄厚的资本，有丰富的经验，有现代的管理和丰富的人力资源，但不排除有利用我国的市场化初期法制和经验都不足的空挡，占领市场，牟取过高利润的目的。虽企业的最终目的就是追求利润最大化，这是无可厚非的，但过高的利润往往会对我们的市场造成破坏，长春汇津案也不排除这个因素的存在。
2.4 其它伙伴
　　污水处理BOT市场中，除上述中央政府、地方政府、投资者几个主要方面外，有关的伙伴还应包括金融界、法律、经济咨询界以及项目建设运营离不开的建筑公司、设备制造供应公司、专业污水处理运营公司等。目前我国这所有各方自身的成长需要一个过程，各方之间的合作仅仅是开始，需要一定的磨合期。这些在一段时间内，都会对我国的污水处理BOT事业的发展带来不同程度的影响。
2.5 公众的认知和支持
　　城市基础设施投资建设运营多元化和污水处理BOT的实施，特别是污水处理费的征收，是涉及千家万户的大事，离开全社会公众的理解和支持是很难成功的。本届党中央和政府一切从人民利益着想，执政为民的思想在投资多元化和BOT项目实施中的体现，需要通过各种渠道包括学校教育、各种媒体、社会宣传进行广泛深入的宣传教育，提高公众在这方面的意识，得到他们的认知和理解，保证这项改革的顺利进行。
　　市政府在适当的时候，要适时举行项目介绍会和污水处理费价格听证会，加强公众参与。通过媒体的报道，使政府的决策和项目的实施随时置于公众的理解、支持和监督之下。必要时，也可探索建立不定时的听证制度和特设咨询顾问机制。总之，通过这一切措施，把好事办好。

3． 感言

　　本文似乎把污水处理BOT和城市环境基础设施投资多元化的形势描述得过于悲观，提出的问题也可能过于集中、尖刻，但笔者的本意是呼吁正视这些问题的存在，并相信在中央和国务院的决策的指引下，通过有关各方的共同努力，使国家的城市环境基础设施投资多元化的决策和当前的经济宏观调控政策得以顺利实施，促进科学发展观的贯彻实施，抓紧全面小康目标的实现。

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〔作者自注：笔者并不是专家，甚至也不是业内人士。这里只是结合多年的工作经历和近来有限的污水处理BOT实践，把一些肤浅甚至谬误的学习体会献给大家，共同讨论。另本文完成于2004年7月，鉴谅〕