水务"行业管理"之路难通

傅涛

摘要：2005年2月4日，水利部发布了《深化水务管理体制改革指导意见》，从五个方面系统阐述了水利部对待城市水业管理体制的看法和意见。该意见体现了水利部门对城市水业管理体制改革的关心和努力，是近5年来水利部推进水务体制改革以来第一次系统地发出指导意见，因此，也是水利部进一步向城市水业管理迈进的号角。从《意见》的总体内容上看，吸收了目前水务体制改革中的许多经验和研究成果，基本符合目前体制改革的方向，但是也存在个别内容值得商榷。鉴于水务管理体制问题关系市场化改革的方向，关系市场的竞争秩序，关系政府的监管体系的建立完善，这里以讨论的形式提出系列评述，仅代表个人意见与同业交流和讨论，也希望对有关部门的工作有所帮助。
　
　　城市水业的行业管理之路难通
　　《深化水务管理体制改革指导意见》在水务管理的目标中提出，“建立发挥体制优势、强化行业管理的水务政策法规体系。”
　　中共中央对政府职能转变提出的方针是“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”，核心思想是由原来的计划经济体制之下的行业管理，转变为经济调节和市场监管。
　　十六届三中全会进一步明确提出，对公用事业进行开放，允许社会资本进入公共行业，同时要求在垄断行业放宽市场准入，引入竞争机制。中国城市水业市场化的工作多年来在政府和企业的共同尝试中推进。尤其是近年来，国家对外开放政策、特许经营政策、投资体制改革、公用企业改革等一系列政策的陆续出台使市场化的进程进一步加快。
　　中国城市水业的市场化改革已经在摸索中走过了两个过程：一是以市场开放为特征的初级时期。开放市场、招商引资、打破垄断为该阶段的基本特征。这期间还完成了供水水价体系的建立，污水收费的启动等工作。开展了许多以引资为目标的项目试点。价格体系的改革提供了市场化的前提条件；而市场开放，投资主体的多元化，改变了原有单一的投资结构，为下一步引入竞争打下了基础。二是以建立完善特许经营制度为核心，推进了传统国有企业的改制、全成本价格体系的提出、竞争机制的引入以及政府职能的转变。企业改制，引发产权体制的改革，推动了政企分离的实施；政府职能的转变，引发了管理体制的变革，推动了政资分离的实施，提出了由行业管理向市场监管的转变；全成本价格体系的引入，改变了城市水业的福利性质，为成本监管打下了基础；特许经营制度的实施，启动了市场准入的竞争机制，确定了企业与政府的监管与被监管的市场关系，为市场化的体制框架奠定了基础。
　　目前城市水业改革即将迈进第三个过程，将进入城市水业市场机制的逐步完善时期。这个时期的改革将包括监管体系的完善、投资体制的理顺、市场主体的成熟、公众参与的加强。监管体系的完善是核心，将包括监管法规的健全、独立监管机构的设立；投资体制的理顺应包括适应水业投资特点的金融工具的健全和不同资本性质的有机投资协同；市场主体的成熟则以投资经营主体在适应水业特征基础上、长期稳定理性投资为特征，市场主体建立适度是市场集中度和良好的市场品牌；公众参与程度是市场机制完善的重要体现。
　　在此背景下，“强化行业管理”是一种市场化改革的“不和谐音”，市场经济体制之下，政府所代表的应该是公众，而不再是计划体制之下的“行业”。“行业管理”与“市场监管”有着不同的原则和目标。
　　中国政府通过多年的努力，轻工、建材、化工等许多竞争性行业的行业改革已经完成，政府已经在行业管理中退出成为宏观调控者。作为有着自然垄断特征和准公共产品特征的城市水业，还受到资源与环境等因素的约束。因此，城市水业与一般竞争性行业不同，但是这种不同表现在政府的责任上，表现在政府更多的、更深入的“市场直接监管”上，而不是仍然要进行计划体制下的“行业管理”上。
　　作为水业的企业或从业人员而言，政府监管来源于哪一个部门本无所谓，但需要一个科学的管理理念和思路。