水权制度的实施面临四大制约

傅涛

　　水权问题近年来伴随中国水资源紧张而成为水资源管理领域的核心工作。2000年以来国家水资源主管部门水利部，投入了大量的人力物力，研究、探索和推动水权制度的中国实施。
　　2005年1月水利部终于下发了《水利部关于水权转让的若干意见》，意见认为，健全水权转让的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置是落实科学发展观，实现水资源可持续利用的重要环节。近来一连串的地方“水权交易”实际都是在水利部的引导和精心组织下完成的，显示了水利部推动水权工作的决心。
　　我们认为，水权制度的建立，是一条加强水资源管理的可行之路。水权制度实施所需要的水资源的宏观稀缺条件已经基本满足；但是其需要的法律保障体系却远未完善。在目前中国的政治和经济体制之下，选择什么样的水资源管理体系，不同的政府机构有不同的观点，而研究机构也各执一词。水权制度在中国的推进将受到诸多因素的制约：
　　首先，水资源管理目前属于中央政府权利，水资源的中央集权使大规模调水工程决策简单而直接。这种体制利于保障国家安全，中央政府调配能力强，但政府决策的科学性保障较差。而水权制度将使中央政府权利受到制约和弱化，水资源将依托市场进行资源配置。政府将由全过程的水资源管理，变为初始水权的分配和交易规则的监管，管理力度将明显下降。因此成为水权制度推进的一个障碍。
　　其次，面对水资源稀缺，以政府战略性干预和严格管理为核心的节水工作也呈日益加强趋势，国务院已经将《节约用水条例》的制定列为2005年“一档”立法计划，正紧张制定中，将于年内出台。国家是选择以计划用水和定额用水为特征的节约用水体系，还是选择以水权为核心的市场体系来解决水资源危机，来保障经济发展和战略安全的水资源需求，成为水权制度是否在中国得以生根的决定性因素之一。在水资源成为国家战略资源的背景下，这种选择的答案还难以确定。
　　再次，从现有的水资源管理制度转变为水权体系，由于调整了水资源管理的目标和职能，改变了管理运作方式，不是一种“水利行业管理”的简单权利升级，而是一种公共权利的加强，政府权利的制约和削弱。如水权民主协商机制的引入，如取水设施的社会化等等，都会对相关的政府部门、事业单位和国有企业的利益分配产生影响。目前我国以水利工程为核心的水资源系统的人员队伍相当庞大。基于市场的水权制度，对其利益集团的影响一旦显现，将会出现巨大阻力。
　　最后，水权制度还受到体制不完善的制约。包括水法对“水资源所有权”的约束，以及取水证制度对交易的约束。由于水权制度减少了政府对水资源的再调控能力，因此各级用户对初始水权设定科学性和民主性的要求，会远高于现行的取水许可证的科学性要求。初始水权设定难度大，需要用户的民主参与，需要科学的法律体系作保障，同时，水权交易过程也需要市场监管体系来支持。但是我国目前的法律体系与此要求差距甚大，水权交易的市场监管体系甚至未提上日程。
　　从目前已经被媒体广泛宣传的以东阳义乌水权交易案例为代表，我们认为，其交易还不能成为水权交易。实施是跨地域调水工程的市场体现，无论从法律上、管理上、市场上看，都不适用于水权概念。虽然具体的水资源要通过水利工程才能输送到具体的地点，但对水资源的输送不是水资源本身。水利引水工程要支付费用，包括工程费用和具体地点的级差租金，统称为“取水租金”。取水租金能够帮助实现水权但不是水权本身。
　　在目前中国各个研究机构对水权的研究中，天则研究所的研究具有深度和系统性，天则属于自由经济流派，推崇市场力量。其强调的一点结论值得同业借鉴：水资源的宏观稀缺是建立全国性的普遍的水权体系的前提，若无宏观稀缺，无需建立这样的水权体系。在宏观稀缺的情况下，若无水权体系，就会出现宏观意义上的过度用水和水资源配置的无效率。而过度用水又可能导致从长期来看的水资源供给的萎缩。目前的取水许可制度，因无总量上的限制和分地区发放，也会导致同样的结果。在实践中，上述弊端具体表现为“上游优先”原则和“谁投资谁拥有水资源”的规则。而建立水权体系和水资源市场的目标之一是改变这一规则。