城市水价的定价目标、构成和原则

二〇〇五年一月

前 言

　　由清华大学环境系和中国水网联合发布的《清华水业蓝皮书》，是以系列水业高级战略沙龙的讨论为基础的系列战略研究报告，目前已发布五份。分别为：《城市水业的认识误区和政府角色》、《城市水业的产权问题和产业化》、《城市水业的投融资机制和资本战略》、《城市水业的BOT及其法律问题》以及《流域的水业管理与体制创新》，在各界产生了积极的影响。
"水业高级战略沙龙"始于2003年9月，是定期举办的由城市水业政府界、企业界、学术界权威人　　士共同参与的、非政府的、平等的水业战略性交流活动。2004年12月17日举办了第六次活动，沙龙主题为"城市水价的影响因素"。
　　本文以此次沙龙的发言和讨论为基础撰写，现以《城市水价的定价目标、构成和原则》为题作为《清华水业蓝皮书》的系列之六发布，与社会各界交流。
　　本文由清华大学水业政策研究中心撰写，文中内容浅陋之处，请予指正。

目 录

一、 水价是城市水管理的核心环节
二、 水价构成伴随城市的发展逐渐丰富
三、 水价定价目标是政府、消费者和企业三方利益的均衡
四、 水价从属性上分为资源水价、环境水价和工程水价
五、 资源水价的合理形式是水资源税
六、 环境水价是政府的事业性收费
七、 科学水价形成机制的前提是工程水价的完整分离
八、 工程水价的定价基础是全成本核算
九、 全成本核算不仅适用于工程水价
十、 远距离调水是城市解决水资源问题排在最后的措施

城市水价的定价目标、构成和原则
傅 涛 张丽珍 常 杪

一、 水价是城市水管理的核心环节
　　中共中央对政府职能转变提出的十六字方针："经济调节、市场监管、公共服务、社会管理"明确了政府管理的两个重要方面：间接的宏观调控和直接的市场监管。
　　政府的宏观调控借助财政、金融、货币政策与工具间接作用于水业市场，通过市场参数的改变，间接影响企业行为。与竞争性产业相比，城市水业受到政府更强的市场监管影响。
　　政府的市场监管是一种直接的市场干预，它是政府借助有关法规和政策直接作用于企业，规范、约束和限制企业行为。一般，政府对城市水业的市场监管可以分为三个层次：一是水资源监管，这是由于水资源在中国的宏观稀缺所决定；二是直接作用于城市水业投资、运营和收益行为的运营监管，这是由于"水业"公用品属性以及其在经营形式上的自然垄断特性所决定；三是环境监管，这是由于水业对环境容量的冲击所决定。
　　在城市水业市场化体制之下，运营监管的性质发生转变。水业设施建设和运营的主角由原来政府所属的事业单位转化为对资本负责的企业，政府与经营企业之间的监管与被监管的关系逐渐清晰。运营监管关系到政府、企业和公众三者之间复杂的责权利关系的理顺，是水业市场监管体系中的难点，也是关键。
　　运营监管主要包括三个方面，一是市场准入监管，通过特许经营的协议或授权来管理；二是服务与水质监管，通过科学检测、投诉受理和公共监督来实现；三是成本与价格的监管，也称经济监管，一般需要建立同业绩效平台来进行成本比较，通过价格形成机制来实现。
　　本文要讨论的正是"城市水价"这一城市水管理的核心环节。

二、 水价构成伴随城市的发展逐渐丰富
　　价格连接了生产和消费，是市场经济体制的核心标志。在中国城市水业推进市场化改革的背景下，原先立足于社会福利的"水费"，正逐步转型为立足于市场供需的"水价"。
对于城市水业来讲，其产品既有商品特性，又有公共必需品特性，更与水资源的制约和环境保护紧密关联，同时自然垄断特性限制了竞争机制的引入。因此，水价的组成、形成机制以及监管方式成为一个国际性难题。
　　水价构成的沿革在一定程度表征了城市水业成本体系逐步完善的过程。当城市化的初期，水价的内容仅限于城市从自然中取水、净化、输送和排放的成本与收益，也就是传统意义上的城市供水价格；当城市污水的排放对自然的影响超出了自然水体的自净能力，水价中加入了污水处理和环境补偿的费用，也就是传统意义上的城市污水处理费和排污费；当城市就近水源不能满足城市发展的总量需求，远距离调水甚至跨流域调水的成本进入水价，形成 "水利工程供水价格"；当水资源总量稀缺，不能满足"以需定供"的水资源配给方式，资源成本进入水价，形成"水资源费"。
　　2004年初，国务院以文件形式明确了城市水价的四元结构组成，即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费四部分。

三、 水价定价目标是政府、消费者和企业三方利益的均衡
　　政府、消费者和企业对于水价的定价目标，有着不同的期望。对于政府的而言，水价的改革目标是"建立充分体现水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制"。对于消费者而言，水价就是最终为用水支付的关联于用水量的全部价格，消费者期望的是保证服务、安全以及水质条件下的低水价。对理性的战略性投资水业的企业而言，水价的目标则是保障持续、稳定、长期、合理的投资收益。
　　水价的形成过程实际上就是上述三方利益目标在一种博弈中寻求均衡的过程。在以上谈到的水价四部分组成中，是完全进入终端水价，还是部分保留为政府财政责任？以什么样的原则和尺度进入价格？这些问题的回答取决于政府和社会对政治、社会经济发展阶段、产业政策和水资源条件、生态环境状况等综合因素的判断；取决于政府在推进水业市场化进程中对“消费者支付原则”执行的深度和广度；取决于政府、消费者和企业三方的责任区分和利益均衡。

四、 水价从属性上分为资源水价、环境水价和工程水价
　　水价的四元组成明显具有不同的属性，产生于不同的背景。因此，需要对不同组成部分给予不同的、可操作的定价目标，也需要为水价的不同组成制定不同的收费形式、使用原则和管理层次。
　　如果我们沿用一般意义上的水价概念，把消费者支付的四元组成部分统称为"水价"，那么，从决定水价的政治、经济、社会等综合因素出发，水价可按属性分为资源水价、环境水价和工程水价。
　　我们将对应于水资源稀缺而产生的水价称为资源水价；将对应于环境修复和补偿而产生的水价称为环境水价；将对应于各种工程投资和服务提供的水价称为工程水价。在目前现行的水价四元组成中，水资源费属于资源水价，引水工程价格和供水价格属于工程水价，而各种环境补偿性收费和污水处理费属于环境水价。

五、 资源水价的合理形式是水资源税
　　资源水价是流域和国家水资源稀缺程度的体现。资源水价类似于土地出让金和石油的资源价格，与成本不直接关联，是国家用以调节水资源总量供需的手段。资源水价收取的前提是流域为单元的水资源呈现总量稀缺。资源水价的收取和使用主体应该是在流域层次，甚至是国家。同一流域根据流域水资源总体稀缺程度，确定资源水价的高低，并且应该以城市为用水单元收取统一标准的资源水价，以体现流域上下游的水资源优化与共享。
　　基于资源水价的定位，其收取形式应该是水资源税，使其成为国家在流域水治理方面的主要经济来源。资源水价因为不是基于成本的价格，因此不应纳入价格听证的范围。目前，水资源费在水价组成中的比重逐渐加大，但是基本成为了地方政府管理的政策手段，有违于资源价格设置的初衷，急需对资源水价的属性、使用方向予以重新明确。

六、 环境水价是政府的事业性收费
　　环境水价是用水者对一定区域内水环境损失的价格补偿。环境水价的尺度决定于城市排污总量与环境自净能力的差值，也决定于地方政府财政与用水者环境支付之间的责任分摊比率。越是城市化程度高、人口密集的地区，环境自净能力越差，需要支付的环境水价会越高；地方政府财政选择性承担的环境责任越小，公众支付的环境水价会越高。
　　对用水者而言，污水排放不是一种商品或服务形式的直接消费，治污的责任主体是政府。因此，环境水价的性质是一种城市政府的事业性收费，从使用方向上看，环境水价则是对政府财政支付环境补偿费用不足部分的补充。
　　地方政府如果以其它形式委托或授权社会企业承担污水处理设施的建设或运营责任，则是一种经济属性的商业委托，不能推卸其固有的环境责任。
　　强调环境水价的事业性收费性质和政府财政支付环境补偿特性，并不排斥现行的"污染者负担原则"和"受益者负担原则"，以及国际上倡导的污水处理收费覆盖处理全成本的原则。中国正处污水处理设施建设的高峰期，地方政府财政支付能力有限，用水者所支付的环境水价的比重会较大。
　　因此，环境水价（包括污水处理费和排污费）不是一般意义上的商品价格，不需要执行价格听证，而需要由对地方政府的监督机构（如人大或上级政府）予以约束；环境水价收取的前提是地方政府用于环境修复的财政不足，当然大量污水处理厂的修建和运营会加剧这种财政不足；即便是没有收取环境水价，并不成为在污水处理厂建设运营单元推进市场化，引入社会企业建设运营的障碍；环境水价过低，将影响地方政府在环境领域的财政能力，从而会加大政府对污水处理厂进行商业支付的违约风险；环境水价的收取主体是城市政府，环境修复的责任也是城市政府，两者需要统一。

七、 科学水价形成机制的前提是工程水价的完整分离
　　1998年《城市供水价格管理办法》发布，确定城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成，明确了企业平均净资产利润率为8-10%。2004年1月《水利工程供水价格管理办法》实施，规定非农业水利工程供水价格的利润率为国内商业银行长期贷款利率加2-3%。以上两个办法的发布使水价体系中有了两个基于成本的水价组成，而这两项组成形成了工程水价的核心内容。
　　但是在实际执行过程中，几乎没有哪个城市真正达到了城市供水8-10%的净资产利润率。除了政企不分造成的体制原因之外，制约水价形成机制最大的因素是水价体系的混乱。
　　资源水价和环境水价不是基于成本的水价组成，而是由政治、经济、资源等综合因素所决定。大部分城市将环境水价中的污水处理费纳入听证程序，个别城市甚至将资源水价也纳入价格听证会，造成了消费者对水价性质的混淆。这种混淆加大了价格调整的复杂性，挤压了基于成本的工程水价的承受空间，造成水价调整的周期滞后。近年来资源水价和环境水价的比重进一步加大，已经使两个《价格管理办法》所确定的价格形成机制无法真正实施。
　　因此，建立科学的水价形成机制的前提，就是将工程水价从整个水价体系中完整地分离出来，而这种分离是执行全成本核算的基础。

八、 工程水价的定价基础是全成本核算
　　可持续开发和效率提高是城市水业改革的两大原则，也是对水价进行监管的根本出发点。全成本核算最能够体现水的商品性，在工程水价单元推行全成本核算，有利于保障水业设施的投资、运营和服务质量可持续性，有利于促进水业运营效率的提高。
　　但是全成本核算需要以清晰的成本界定为前提。资源水价体现的是机会成本，环境水价体现的是外部成本，在目前的监管体制下，难以对它们实现清晰的成本核算。因此这里强调，全成本核算目前仅适用于工程水价，不能无限延伸。
　　全成本核算的关键在于清晰、准确、合理地识别成本。城市水业在经营形式上的自然垄断性，使成本核算的科学性成为监管的难题。绩效平台是目前国际通行的适用于自然垄断行业的成本管理方式，在城市水业领域中的应用始于20世纪末。该系统的核心是向监管部门提供同业的成本比较数据，作为核定全成本合理性的基础。政府监管部门可以借此把握企业的真实成本，通过比较统计数据向企业施加压力促进其提高效率，避免企业以成本为计价基础维持较高成本定价的缺陷。目前绩效管理已经成为国际水业经济监管的发展方向。

九、 全成本核算不仅适用于工程水价
　　一般来讲，全成本核算的工程水价是指以水的社会循环过程中发生的所有成本为基础确定的水价。而水在城市中的社会循环过程就是从自然水体取水、输送、净化、分配、使用、污水收集和处理到排入自然水体的整个过程。但是，鉴于目前中国污水处理设施正处投资建设高峰期，环境责任在于政府，环境水价的收费主体是政府，因此污水处理和排放环节，还难以笼统地进入工程水价之中。
　　尽管如此，在污水处理单元，仍然可以实现政府与污水处理的运营企业之间的全成本核算，这种核算用以决定政府向企业的“费用支付”的多少。而在其它工程水价单元，实现全成本核算的两方是消费者和运营企业，连接他们的不是“费用支付”而是“价格”。
　　国际水业发展经验表明，当污水处理基础设施建设完成，环境污染得以有效控制，当环境水价核算边界清晰，环境水价也可以逐步进入工程水价的全成本核算范畴。
　　虽然全成本核算是城市水业的发展方向，是工程水价的定价基础，但是全成本核算的内容并不一定全部进入公众支付的"价格"中。全成本核算并不排斥政府对低收入居民的水价补贴，甚至不排斥在消费者支付能力不足的城市发展初期阶段，政府对整个城市进行的政策性水价补贴。但是各种补贴的共同前提都是清晰的全成本核算。
　　全成本核算是社会资本进入水业的根本前提。

十、 远距离调水是城市解决水资源问题排在最后的措施
　　在工程水价的全成本核算体系中，另一难点是对调水工程的成本控制。中国水资源分布不均，迅速城市化发展所造成的水资源压力，使众多的城市求助于远距离调水，甚至跨流域调水。调水工程属工程水价的范围，执行以成本为基础的定价原则，也同样存在成本核定的合理性问题，需要以科学的成本监管手段来优化成本控制。
　　另一方面，在目前水资源管理，尤其是流域水资源管理不到位的背景下，省市地方政府有战略性抢占流域水资源的倾向。同时，调水工程的利益关联也助长了有关部门在调水规模上的夸大。
　　中国大部分调水工程启动于《水利工程供水价格管理办法》实施前。调水工程原来的公益性质，使地方决策者只考虑了工程的建设投资，很大程度地忽略了设施的运营费用。在目前调水工程逐步实施全成本水价体制之后，原来动工建设的引水工程都不同程度地存在经济不合理性，也存在运营成本控制的缺位问题。这对用水城市的水价体系造成了巨大的支付压力。
　　我们认为，调水工程作为工程水价的内容应该进入全成本核算的范围，但是各级政府出于战略目的而实施的调水工程，包括作为国家战略的南水北调工程，在严格执行的全成本核算的基础上，政府需要承受其中相当比例的机会成本，不能完全由末端水价来负担。
　　实践证明，在目前的条件下，绝大部分远距离调水难以实现经济上的合理性。在理性的全成本核算之下，城市应优先考虑雨水、污水回用、海水淡化等非常规水资源的开发利用以及节水手段的实施，远距离调水应是城市解决水资源问题的最后措施。