国外自来水业经营形式与民营化方式的探讨

南昌大学管理系02级硕士生　　武鸣

一、国外自来水业经营形式

　　世界各国自来水业的经营仍以公营为主。类似英国将自来水业一次出售予私人企业经营的案例，在全世界为仅见的案例。[1]
　　绝大部分国家的自来水业由市政当局（municipalities）经营，少部分由省（州）或国家经营。虽然组织型态各有不同，但公有部门一般都拥有百分之百的股权。根据1999 年的调查，全球各地区公营自来水业供给人口比例均在95﹪以上（表1）。[2]

表1 ：全球各地区公营自来水业供水人口比例

　　资料来源：World Water Forum,“The way forward：public sector water and sanitation,”http://www.world-psi.org, Mar, 2000.

　　在欧盟国家当中，英国及法国是自来水业民营化程度最高的国家，分别有88﹪及75﹪的自来水业民营化。自1992 年至1999 年间，除西班牙外几乎没有民营化案例。 欧盟各国自来水业民营化程度如表2所示，显示英国自来水业在民营化十几年来，尚未在欧盟各国中引起共鸣。

表2 ：欧盟各国自来水业民营化程度

　　资料来源：World Water Forum,“The way forward：public sector water and sanitation,” http://www.world-psi.org, Mar, 2000.

　　在北美洲国家，美国（1986）46﹪的自来水业为公有，28﹪ 为民营，其余26﹪为学校、医院、旅馆等的附属设备（ancillary system），以自营方式经营。加拿大则几乎全部公营。亚洲国家方面，日本全部国营；香港自1960年起自来水购自中国，全部由政府经营；马来西亚依其联邦宪法，自来水业由各州自行制订法律经营，少数国营水厂已全部或部分民营。[3]
　　有些国家如巴拿马、波兰及加拿大，均曾发生选举期间提案自来水业民营化的候选人落选或撤回提案的案例。Hall 曾统计部分国家或城市提议自来水业民营化遭否决，或结束民营化回归公营的案例，显示民众对私有部门负责自来水供应仍有许多疑虑（表3）。[4]

表3： 部分国家提议或实施自来水业民营化后最终结果

　　资料来源：David Hall,“Secret Report and Public Concerns,”http：//www.psiru.org, Aug, 2002.

　　自来水业民营化自1990 至1997 年间有逐年增加趋势，但主要集中在东亚、太平洋地区、拉丁美洲与加勒比海地区。在总数97个当中，该区域即占73﹪，主要代表国家为台湾、马来西亚、墨西哥、巴西及阿根廷。 [5] 在亚洲方面，自1985 至1998 年间，共有10 件总值61亿美元的自来水业民营化案例，分别为台湾4个，马来西亚、菲律宾及越南各2个。远低于能源及交通部门，总计总值610亿美元的规模，自来水业民营化案例仍极有限。 [6]

二、自来水业民营化方式及其影响因素

　　一般经常采用的自来水业民营化方式有服务合同、管理合同、出租、特许经营、BOT及资产出售等几类。每一种方式具体特征如下表所示。 [7]

表4： 自来水事业常见的各种民营化方式

　　资料来源：Judith A.Rees,“Regulation and Private Participation in the　Water and Sanitation Sector,”http://www.gwpforum.org, Jul, 1998.

　　在国外，各种民营化方式均有不同的国家选择使用（表5）。由表中可以发现，采用资产出售给民间企业的民营化方式仅发生在英国；多数国家仍以视情况或组合的方式民营化。

表5：部分国家选择的自来水业民营化方式

　　资料来源：World Bank,“Selecting an option for private sector participation”http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997a.

　　由于各种合同因其受委托经营的内容、经营年限、公私有部门责任分摊差异，因此会产生不同程度的风险。一般而言，服务及管理合同的风险最低，政府撤资的风险最高。 [8]
　　Cowen认为面对自来水业民营化方式选项的风险，政府应就二方面充分了解与掌握，才不致因选择错误造成对社会的冲击。[9]
　　首先，自来水业由于特殊的产业性质，从水源取用、净水、配水、至客户端，可以将业务垂直切割成若干阶段，而每一个流程都有其垄断或存在竞争的条件（表6）。自来水业的上游段属于水权取得阶段，为确保各标的用水生产要素来源稳定，多数国家均采水权优先权制度，即水权在有效益使用前提下，由第一位开发与使用者获得。

表6： 自来水业在各生产流程的市场属性

　　资料来源：Judith A.Rees,“Regulation and Private Participation in the Water and Sanitation Sector,”http://www.gwpforum.org, Jul, 1998.本文整理。

　　除了上述了解自来水业特性之外，政府应针对目前自来水业情况作一调查（表7）。包括目前自来水业的人力、财务、资产状况；法律法规是否需要修订增减、规制机构是否确立；民营化阻力与动力来源，以及最为老百姓关心的未来水价政策等，均应在选择民营化方式前搞清。

表7 ：自来水业民营化前应执行的配套考察事项

　　资料来源：World Bank,“Selecting an option for private sector participation－toolkit ”http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997a.本文整理。

　　其次，政府本身监督合同执行、财政与经济条件能否配合等问题，也是选择民营化方式时需要了解的。针对每一种民营化方式所需要的配套环境，加上坚定的政治承诺及良好的商业环境等条件，才能吸引民间资金投入自来水业（表8）。

表8： 自来水业民营化方式选择的关键考虑因素

　　资料来源：Brooke J. Penelope Cowen,“The Private Sector in Water and Sanitation－How to Get Started,” http://www.worldbank.org, Sep,1997.

　　除了政府在选择自来水业民营化的前，应考虑本身能力及自来水业各生产流程的属性外；私人企业在进入该产业前，也应衡量各种民营化方式所需面对的责任及风险归属（表9）。大致来说，私人投资所占比例愈高，政策上的风险也相对提高，且政府及民间企业间的共识也愈趋重要。而自来水业因其特殊性，私有企业的介入以渐进为佳；且公有部门也应仔细思考公私合作的模式，谨慎执行必要的配套行动方案，才能获致公私双赢的结果。

表9： 各种民营化方式所造成的经营风险

　　资料来源：Brooke J. Penelope Cowen,“The Private Sector in Water and Sanitation－How to Get Started,” http://www.worldbank.org, Sep,1997.

参考文献

Hall, David,“Water in public hand,”http：//www.psiru.org, Feb, 2001.
Hall , David and Emanuele Lobina,“Employment and profit margins in UK Water companies：implications for price regulation proposals,”http：//www.psiru.org/reports/9911-W-UK.doc, Nov, 1999.
Ofwat,“The Changing Structure of The Water and Sewerage Industry in England and Wales,” http://www.ofwat.gov.uk/pdffiles/internatcomparators.pdf,May,2 000.
Rees, Judith A.“Regulation and Private Participation in the Water and Sanitation Sector,”http://www.gwpforum.org, Jul, 1998.
World Bank,“Selecting an option for private sector participation－toolkit（1）” http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997a.
World Bank,“Designing and Implementing an Option for Private Sector Participation－toolkit（2）,” http://www.worldbank.org/html/fpd/water/wstoolkits/Kit2, 1997b.
World Water Forum, “The way forward：public sector water and sanitation,” http://www.world-psi.org, Mar, 2000.
Webb, Michael, and David Ehrbardt, “Improving Water Service through Competition,”http://www.worldbank.org, 1998.