我国供水企业市场化管理探讨

yusuyuan

　　内容提要:国有供水企业经济运行背景的变化和产权制度的转型以及多元化经济运行模式的产生，促进了供水企业市场化机制的形成和发展。
　　目前我国供水市场非常活跃，形成了由外资、国有供水企业、民营资本和政府组成的四大参与主体。其中外资和国有供水企业的竞争日趋激烈，一方面以法国苏伊士里昂集团、法国威望迪集团、英国泰晤士集团为代表的国际水务集团迅速抢滩并扩大市场。另一方面，国内企业继续深化改革，在产权制度和经营管理上进行了有效的尝试，形成了北京模式、深圳模式、BOT等多种典型的运行模式。
　　本文还对国有供水业目前存在的几个热点问题进行了探讨，并表达了自己的观点。认为“政企分开”的主要矛盾在于政府，提出应当减持国有股占绝对控股的地位，让非国有经济进入供水企业并加大比重；关于水价改革，应当要建立合理的水价构成体系，迅速补上缺失或过低的水资源费和污水处理费；要改变用固定投资回报率的做法来优待外资，让内资和外资通过公平竞争进入水务市场。
　　我国供水市场有着良好的发展趋势。在管理体制上会进一步放开，官督商办的运行模式将逐渐推广和普及。从市场格局看，在经济发达、地域条件关联性强的地区如长江三角洲、珠江三角洲、京津等地将出现更多的供排水一体化、区域性供水和分质供水等水管理模式。市场容量将进一步扩大，到2000年我国供水市场的总产值将由目前的600亿元提高到2300亿元。
　　供水企业的市场化机制在外在压力和内在需求下，伴随着投资主体多元化已经形成，只有通过多层面的改革，实施真正意义上的多元化投资、科学化管理、品牌化服务、市场化运作、集团化发展，才能走出困境，步入良性发展的轨道。

　　当前推进国有企业的改革和发展是一项重要而紧迫的任务。中央在制定“十五”计划的建议中提出：“加强基础设施建设是今后五至十年一项重要的任务。”供水企业作为国有企业的一个重要组成部分，作为城市发展的一项必不可少的基础设施，在改革开放二十多年来有了长足的发展，但在近几年的市场经济发展过程中，供水企业普遍存在经济效益不佳、技术水平低、建设资金不足、发展中面临不利的外部环境等问题。由于长期以来，我国对供水行业基本上实行由政府垄断经营的管理体制，几乎无市场可言。它有两个突出的特点：一是政企不分，供水企业的生产、经营、投资基本上由政府包办；二是水价由政府制定，价格不能反映价值规律。这种管理体制导致供水企业对外没有潜在的竞争对手，内部又不存在竞争机制，致使现有供水企业在产品和服务上难以满足市场需求。另外，长期以来形成的“自来水是社会公益、福利性事业”的观念，制约着供水事业的发展，使市场经济无法在供水行业中推行。面对入世的促进和跨国水务业的迅猛渗透，社会已经初步形成了共识，并强烈要求改革现有供水企业的运行机制。推进供水企业市场在新世纪面临着良好的开局，并且又有了实质性的突破。

一、我国供水企业管理存在的主要问题及解决思路

1.实行投资主体多元化，解决政企不分的问题
　　长期的政企不分，使供水企业普遍存在机构臃肿、管理成本高、劳动生产率低下。同时由于水价改革的迟缓，最终使供水企业显现行业性亏损的局面。据中国城镇供水协会的统计，1994年至1998年五年中，全行业普遍亏损，其中有四年利润总额为负数，亏损最多的是1997年，全行业亏损4.9亿元。1998年全行业固定资产投资160亿元，比1953年的0.41亿元增长了390倍，但是全行业利润总额却亏损2.9亿元。
　　政企分开是企业改制的关键和难点。由于供水企业在城市生存和发展中的特殊地位，使供水企业与政府之间存在很深的特殊关系。一方面，供水企业在供水资源、建设投资、水价调整等方面仍然对政府有很大的依赖性,这种依赖性实际上是因为诸如水价调整等问题没有明确的、可以长期执行的地方政策和简便易行的操作程序，如果这些问题逐步解决的话，依赖性也将逐步减弱。另一方面，政府为了保证社会稳定，除了对供水企业要求安全优质供水外，还在亏困企业的欠费(水费)、供水报装有关规费的减免以及其它许多城建过程中的问题上，要求供水企业“替政府分忧”，形成了一定的依靠性.可见政企分开的主要矛盾在政府。目前虽然有不少自来水公司挂起了有限责任公司的牌子，但是并没有改变国有股占绝对控股的地位，，法人治理形同虚设，不少问题仍然是政府说了算。针对这个问题，如果减持国有股，让非国有经济进入供水企业并加大比重，实行投资多元化，让供水企业真正进入市场经济。这样既解决了政府说了算的问题，又可吸引外资和社会资本，拓宽投融资渠道，可谓一举数得。
2.调整水价、解决供水企业严重亏损的问题
　　当前我国供水企业亏损程度日益严重，30％以上企业亏损，不亏损的企业也只能够是微利，在目前的价格水平上要吸引更多的资本参与投资，必须进行水价改革，建立合理的水价构成机制。
　　事实上，自80年代末以来，水价调整的增幅是惊人的，在过去十年.我国城市平均水价增长了363％，水价增长比消费价格指数上涨更快。另据对115个城市的调查，1998年至2000年共有62个城市对水价进行了调整，平均上调幅度为20％至30％。根据对36个省会城市和副省级城市的调查，平均水价尚不及德国的1／8，美国的l／20目前水价改革的第一个阶段已经在各大城市展开，北京、上海等大型城市居民生活用水已由过去每立方米几角钱上调至1.5至2.0元不等。2000年，国家选定张家口等中型城市作为水价彻底改革的试点，拟定用6年的时间将水价调整到位，最初将水价平均上调48%,以后每两年上调32％，到2003年，供水企业可实现保本经营；2005年，净资产利润率可从2001年的5.1％上升到8.3％，而年水费支出仅占居民收入的l.3%,低于国际通行的4％标准。
　　我国现行的水价关键问题不是水价过低，而是水价的合理构成问题,在其构成的三大部分中，应迅速补上缺失或过低的两个组成部分——水资源费和污水处理费。目前处理生活污水的成本大约是0.5——0.7元／m³，而排污费价格仅为0.3元／m³左右。我国的污水处理严重滞后，有73％的污水未经处理便直接排掉，在很大程度上污染了城市水源，造成了供水紧张。因此水价改革首先要把污水处理费调上去，一是有利于促进节水，二是有利于加快城市污水处理建设的步伐，三是有利于促进供水企业的改革，吸引更多的资金参与建设。
3.提高利用外资的效益，预防外商对供水企业的掠夺式投资
　　“洋水务”的进军的确缓解了国内建设资金的短缺并带来了先进的管理和技术，但从近十年的中外合作来看，中方吃了不少亏。导致这种吃亏的直接因素是外方所要求的固定资产回报率。外商一巨额资金合资或独资经营水厂，然后以高价向自来水公司售水，这个水价是以外商期望的投资回报率计算出来，往往在10%—18%之间，同时以约定的价格包销水量。这种合作方式几乎将外资完全排除在经验风险之外，使中方付出了沉重的代价。以南昌为例，1995年南昌与法国水务各出资50%合作经营双港水厂（规模为104万M³/日），为保证外商10%—18%的投资回报率，南昌水司从双港水厂的购水价格为1.16元／m³，而售价只有0.66元／m³，倒贴了0.50元／m³。至此，南昌水司从1994年盈利460万余元到1995年因合资水厂等因素亏损1291万元。类似情况还普遍发生于沈阳、天津、成都等地。在1997年我国政府明令禁止这种不合理的回报规则后，一些地方仍然在变相采用这种方式，结果是外商们获得了长期(20—30年)稳定的无风险的巨额回报，而中方则必须向外商付出高水价后还要承担管网漏失及销售、管理费用形成巨额亏损。特别是有些境外财团的投资是不折不扣的“高利贷”行为，他们不懂供水企业的管理，也不愿意参与管理，唯一的要求就是长期高额的回报。这其实是对供水业的“掠夺式”投资。
　　造成这种情况的原因，一是这种合资体制存在很大的漏洞，规定外商只能经营水厂而不能经营管网，等于逼着外商通过约定水价和销量的方式来降低风险。二是外商大都避开与企业的接触，而直接找政府部门洽谈项目，用可以迅速使用的巨额资金诱使政府答应他们的苛刻条件，而政府往往因为城市建设急需大量资金而置长期高息债务于不顾，以“改革开放”、“吸引外资”、“参与竞争”为名迫使供水企业就范。
　　实际上，解决城建资金缺乏问题，可以采取各种融资方式，但是应该考虑尽量减少融资成本。其实从管理和技术上谈，国内很多大中城市水厂多年来通过各种形式引进国外技术设备早已成功实现了水厂自动化，管理和技术水平己大幅度提高，无须不惜成本地有求于“洋水务”。另外随着中国加入WTO，国家可能完全开放水市场，包括水厂和管网，让外商真正直接面向用户提供服务，与国内供水企业一样承担水价水量等其它经营风险。让一些真正有志于中国水务发展的投资者通过公平竞争进入中国水务市场。这样对于我国水价形成机制的建立和供水企业的转规转制，必将起到良好的促进作用。
4.从资源的有效配置和利用出发来看待厂网关系
　　近几年来，在有关供水企业改制问题上，经常谈到供水企业要实行厂网分开，使各水厂之间独立核算、自负盈亏、开展竞争、降低制水成本。
　　如果在一个有着合理配制的供水系统的城市，“厂网分开”是不合理的。大家知道，一个城市水厂的厂址选择是一个十分复杂的问题，水源选择、取水条件、供水范围、管网配置等各方面都有严格的要求。事实上，一个城市的水厂和配套管网在设计之初，就存在一个最优化的管网调度与安全运行方式，这些水厂和输水管网形成了一个城市完整的供水系统，为城市提供可靠的供水保障。在由多家水厂组成的供水系统中，即使某个水厂的供水成本高于其它水厂，只要在整个系统中能够起到保障作用，就是必要的，就有其存在的合理性(例如在系统中供水量比重较大的水厂)，而降低城市供水成本不需要将厂网分开，只要重视这些技术上的内在统一性，按照设计要求来合理的调度各水厂的配水量，就能降低系统的总成本，达到最经济、最合理的运行效果。厂网分离之后，水厂成了独立核算的有限公司，它销售的唯一对象仍是自来水公司，水厂没有拓展市场的任何手段，分开前后市场并没有发生变化。分开前，自来水公司给水厂下达成本和供水量计划；分开后，自来水公司和水厂签订水价和水量合同，分开前后无本质区别，唯一增加的是重复的增殖税，这样的改制并无多大意义。
　　当然随着城市化进程的加快，一些城市的边缘地区往往离该市供水系统距离较远，而离其它城市的供水系统较近，如果按照行政管辖范围来划分供水范围的话，势必不利于资源的有效配置，造成资源的极大浪费。对于这些地区的供水来说，打破行政区划，建设跨行政区划的区域性的供水系统，由临近地区或城市的系统供水，可使需要用水的地区降低用水成本，解决困难，对于国家来说，实现资源的有效配置和利用，避免基础设施的重设不失为一种好的方式。

二、市场经济条件下我国供水企业管理的发展趋势

1.逐步推广和普及“官督商办”的运行模式
　　供水企业改革的关键是产权制度的改革，要按照政企分开的原则，实行所有权和经营权分离，明确出资者和经营者的权责，建立一套科学的国有资产管理和营运体制。“官督商办”的运行模式将被逐渐推广和普及。所谓官督商办；简单讲就是将城市水务交给企业来经营，同时由政府辅以有效的行业监管的运行模式。政府鼓励外资、民营资本等投资参股国有供水企业，越来越多的供水企业将成立董事会。按照《中外合资企业法》的规定，外资持股比例不能高于25％，因此国内供水市场最主要的水务运营商仍将是国有供水企业。对于外商增量投资部分，BOT的运营模式将被广泛采用。
2.实行供排水一体化的管理模式
　　供水和排水都是城市重要的基础设施，排水同样是一个城市功能的重要组成部分，与城市环境，居民生活和工农业生产息息相关。我国目前的水管不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水回收利用。而跨国水务集团正是利用我国水管理体制的不完善，以金融投资者的身份参与我国供水项目的建设，获取了丰厚的利润。专家指出，中国这种水管理体制将会在缺水和水污染问题面前束手无策。另外加入WTO之后，面对强大的竞争对手，我们可能毫无招架之力。因此改革现行的水管理体制势在必行。要变“多龙管水”为“供排水一体化”的管理模式。
　　所谓“供排水一体化”即对城市供水、污水处理、排水和节水实行统一管理。其运作主体为具有法人地位的供排水公司。其职能为：(a)经政府授权、负责所属范围内的国有资产的统一经营、优化配置、保植增值；(b)对投入到所属企事业的资本，享有作为所有者的资产收益、重大决策、管理等权利；(c)负责城市供水、排水、污水处理的统一运行和管理；(d)制订城市供排水规则、负责水质监测、水量监察；(e)供排水科研、设计、施工、安装、维护及水工业设备的生产销售；(f)统一收取或委托下属收取自来水费和污水处理费等费用；(g)制定水价。供排水一体化的管理模式有利于建立合理的水价体系，适应了我国城市化加快的进程，符合市场经济体制的要求，与国际上先进的水管理方式接轨。深圳市自来水公司于2001年8月组建了资产规模达50亿元的大型水务集团，顺利实现了供排水一体化，开全国同行业改革先河。上海也随后成立了注册资本达90亿元的水务集团，据悉广州也将在适当时机组建水务集团。
3.建立高效、安全、稳定的区域性供水方式
　　我国是世界上12个缺水国家之一，我国现有的660个城市中330个城市缺水，其中108个城市严重缺水。因而合理的、充分的、有效的利用现有水资源、降低用水成本、避免国家建设建设资金的重复投入显得十分重要。目前城市和乡镇（村）之间发展不平衡，乡镇供水管理体制不完善，没有真正纳入供水行业的规范管理，造成上下不连贯；乡镇供水缺乏统一规划，各自为政，不仅造成人财物的浪费，而且难以满足生产、生活需要；好多乡镇地区置国家法律法规于不顾，盲目地过量地开采地下水，造成了地面沉降等严重问题。在我国农村城市化、城市现代化以及区域经济的形式，给供水事业的发展捉出了新的要求，供水方式应该由单水源供水向多水源供水发展，供水范围逐步由城镇向郊区、农村拓展，因而建立一种高效、安全、稳定的区域性供水方式十分必要。
　　区域性供水在经济发达的国家是比较普遍的。在我国一些城市化水平高、经济发达、地域条件关联性强的地区，将会出现大型的区域性水务集团。实际上，目前这些地区的区域性整合已经初露端倪。北京自来水集团大举展开了收购，供水区域迅速扩大，在江苏省，一些经济较发达地区中的无锡、江阴、张家港等市，也已初步实现了区域性供水。在长江三角洲，一个累计10年、投资高达66.41亿元的区域供水规划将在苏锡常地区的12个市、212个乡镇实施，在11890km²的范围内实现联网供水。
4.分质供水、按质收费
　　所谓分质供水，即根据水的来源和用户对用水水质要求的不同，采用不同的水处理工艺，通过不同的管道，供应不同的用水对象，这是一种科学经济的供水方式。早在2000多年前的罗马，就有用双管道的分质供水系统供应居民生活饮用，非饮用水用于灌溉、冲洗。我们现行的单质供水是将经过统一处理的饮用水，通过一种管道输送给用户，作为城市生活、工业、消防甚至农业灌溉之用。据统计，在城市中与饮用直接有关的用水只占城市总用水量的很少一部分，大约不超过2％，而其他用途的非饮用水的水质基本上都低于饮用水的水质要求。有限的高成本的优质水用于了大量的非饮用水，造成了水资源的极大浪费。同时随着生活水平的不断提高，人们对生活质量和身体健康也有更高的要求，也更加关心饮用水的质量。据联合国统计数据表明，在非洲等一些落后国家，因为饮用不合格水而产生的疾病占各种疾病的2／3以上。目前我国饮用水源也开始受到不同程度的污染。因此人们对分质供水的要求将越来越迫切。
　　目前我国一些地区已经实行对工业用水和生活用水分质供应，多用于工业较集中的区域，如上海金山工业区、兰州西固水厂、秦山核电站等。实行分质供水后，对水价可实行优质优价。一方面，增加民用水价可增强居民节水观念，另一方面，对于工业用水则可降低生产成本。在日本，工业用水的成本仅为生活用水的1／5，武汉市1990年统计数据表明，供水量212.7万吨，工业用水的比例达到44.2％(不包括市政、消防用水)。降低工业用水成本，增加优质水价，这样的一增一减，对于提高供水企业的利润极为有利。随着我国入世后一系列改革举措逐步走向开放，外资无疑会对自来水管网的建设和经营造成冲击。目前从管网和建设方面来说，绝大部分城市已经建立起一个覆盖全面的管线系统，所以在一定时期内，外资不太可能对普通管网进行投资，并迅速建立起能与我们抗衡的管线系统，但是在一定区域内，他们会运用在国内已发展的较为成熟的分质供水系统来发展用户，抢占市场，进而逐步入侵整个市场是有极大的可能性。例如对区域内高新技术开发区、科研院所较为集中的地区、收入水平和消费水平比较高的住宅区等。应该说分质供水是供水业发展的一大趋势。
5.城市供水产业市场不断扩大，水价逐步提高
　　我国城市供水产业市场的发展空间是极为广阔的。根据建设部提供的数据显示，未来五年中国城市供水普及率将打到98.5％，新增城市供水能力每天为450万立方米，到2010年城市化水平由目前的36增加到45％，城市供水总量将达到6.9亿立方米。这决定了水资源基础设施建设所必需的投资规模巨大。按照政府的规划，从现在起到2010年，至少需要投入2400多亿元，同时国家己把水价改革列为“十五”计划的重点。目前我国自来水的平均价格为1.5元／m3左右，如果《城市供水价格管理办法》规定的调价办能逐步得到落实，那么2010年平均水价有望提高到4元／m’左右，由此我国供水市场的年产值将从目前的600亿元提高到2300亿元。
　　供水企业的市场化机制在外在压力和内在需求下，伴随着投资主体的主元化已经形成。面对供水市场的进一步发展，笔者提出如下要点：其—,关键的问题应该是实现政府职能的转变，不能由政府直接经营企业，而是按代化企业制度的要求，明晰产权关系，做到政企分开，通过法律和行业管理的形式有效监控，使供水业的经济效益、社会效益和环境效益统一起来。其二，要强调资本运作的效率，而不是所有制的关系。无论谁投资，只要在法律、税收、资质、民主监督的构架内都行，强调的是产生效率、提供优质服务、有利于民众用水福利的提高。其三，要建立合理的水价构成体系，要按照价值规律办事，水价必须调节供求关系，水价应成为优化水资源配置的手段，用水资源的价格杠杆调整掉一些效益低下的企业，使整个产业结更合理。总之，我国供水企业只有通过多层面的改革，实施真正意义上的多元化投资、科学化管理、晶牌化服务、市场化运作、集团化发展，才能走出困境，步入良性发展的轨道。

参考文献

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