对上海城市排水费调价的思考

周建亮， 诸大建
(同济大学经济与管理学院，上海 200092)

　　摘　要：介绍了上海市排水费调价的背景和基本依据，从居民能否承受、调价依据是否合理和调价方案是否科学三个角度分析了排水价格的形成机制，指出价格管制的目标应当是综合考虑效率、公平与节约资源三者之间的平衡，并对今后我国城市排水价格改革提出了建议。
　　关键词： 排水费； 价格听证； 价格管制
　　中图分类号：TU992.0　　　文献标识码：c　　　文章编号：1000-4602(2004)10

Thinking About the Adjustment of Wastewater Charge in Shanghai
ZHOU Jian-liang， ZHU Da-jian
(School of Economics and Management，Tongji University，Shanghai 200092，China)

　　Abstract：The background and fundamental basis on adjustment of wastewater charge were introduced，and the mechanism on pricing practice for wastewater was analyzed from the points of view of the level bearable to residence，rationality of price adjustment basis，and scientific price adjustment plan．It was pointed out that an overall consideration of the balance between efficiency，fairness，and resources saving should be taken as the target of price control．And finally the future urban wastewater price reform
　　Key words：wastewater charge； hearing on price； price control
　　
　　2000年，上海市中心城区的排水运营体制按照投资、建设、运行、监管“四分开”的原则，将原城市排水有限公司调整重组为1+1+3体制(上海市城市排水有限公司、上海水环境建设公司以及上海城市排水市南、市北、市中运营有限公司)，上海市排水公司履行上海市屑公共排水设施的资产经营管理、中心城区排水收费、排水工程项目投资以及排水设施委托运行和费用结算等职能，三家运营公司则主要承担了城市污水处理、污水干线输送、市区防汛排水等设施的运行管理，每年的收入经排水公司核算后，按照各运营公司完成的业务量计算、支付运营费用。
　　随着市场化改革的深入，排水系统的投资也逐渐走向多元化格局。1998年—2003年上海中心城区的污水治理累计投资为167亿元。其中，政府性投资为71.2亿元，占42.6％；外资贷款为43.4亿元，占26％；国内银行贷款为28亿元，占16.8％；国债转贷为18.2亿元，占10.9％；社会投资为6.2亿元，占3.7％。
　　上海自1996年4月起在全国率先征收了居民排水费，目前上海市居民和非居民的排水费统一为0.70元／m³，排水费中的0.51元／m³以及市财政的雨水补贴作为排水公司的主营收入，全部用于中心城区的污水处理、污水干线输送和防汛排水的运营支出。上海市排水系统实施“四分开”改革以来的运营状况见表I。

表1 2000年-2003年排水系统的运营状况
Tab.1 The operation status of drainage system from 2000 to 2003

　　尽管上海市的治污能力逐年提高，但是存在的问题也不容忽视，主要体现在：①污水处理率和处理程度偏低。一些发达国家主要城市的污水处理率目前一般都在90％以上，处理程度基本为二级和二级以上标准，而2003年上海的污水处理率仅为62.8％，其中二级以上处理程度的只占19.8％。②治污设施建设滞后，已有设施陈旧老化严重，中心城区尚存污水收集的空白区，导致37.2％的污水直排河道。③污泥处理落后，目前多采用填埋方式处理，不仅浪费土地资源，也易造成二次污染。
1　排水费调价的依据与方案
　　根据排水费调价申请报告，此次调整主要考虑排水系统2004年起新增运营费用的因素。新增运营费用由两部分组成：一是市排水公司的新增运营成本，包括新建竹园污水处理厂和白龙港污水处理厂的运营费用、老的污水处理厂升级改造后的新增运营费用、部分中心城区排水设施管网改造费用以及重点排水户在线监测系统的安装运行费用，共计3.54亿元；二是苏州河综合整治一期工程的新增运营费用(计6600万元)。两项新增运营费用共计4.2亿元／a。
　　此外，申请报告认为上海目前的综合水价在全国主要大中城市仍处于中等水平，虽然排水费所占比例已经较高，但由于上海属于水质型缺水城市，对水环境的治理要求比较高，污水处理难度大，污水管网的覆盖面处于全国第一，因此污水处理费用相对较高。
　　在调价申请中提出了两种方案：一是居民与非居民排水的收费标准适当拉开差距，排水收费标准由现行统一的0.70 元／m³分别调整为居民1.00元／m³，非居民1.20元／m³；二是按排放污(废)水性质分类计价，适当拉开差距。
　　在方案一的基础上，为更加合理地体现“按污染程度收费”的原则，并为逐步建立“按质计价”的收费机制创造条件，拟对排水户按其排放污(废)水性质分类计价：①居民1.00 元／m³；②机关事业单位1.10元／m³；③一般排水户1.20 元／m³；④重点排水户(化工、皮革、造纸、印染、餐饮、制药、金属冶炼等企业)1.40元／m³。
2　对排水费调价的思考
2．1 居民能否承受
　　在听证会上，上海市排水公司认为居民排水费上涨0.3元／m³，若按照三口之家的自来水用量为15 m³／月计算，新增支出仅为4元／月，应该能为大多数的家庭所接受。笔者认为此种测算方法不妥。
　　从物品和服务的经济属性来看，自来水提供和污水处理都属于准公共物品的范畴。较为合理的测算应当是根据居民对水价的承受能力而不是绝对支付能力来确定此类物品的价格。国外一些城市居民家庭水费占其月平均收入的比例大都在0.5%～3．0％之间。尽管各国对水价会作周期性的调整，但就居民水费支出占家庭收入的比例来说基本保持稳定。以上海统计局的数据为例，2002年上海市城市居民家庭人均可支配收入为13250元，以三口之家用自来水量为15 m³／月计算，则水费支出占家庭收人的比例在调整前为0.75％，调整后为0.87%。与国外城市相比该值虽然处于中下水平，但应当注意到该年度上海市人均可支配收入低于10000元以下的家庭多达30.2％，低于15000元的70%以上，如此庞大的中低收人家庭比例是在水费价格调整时必须考虑的因素。建议市政府在考虑上海市水资源情况和综合社会各方面意见的基础上，确定一个相对稳定的居民水费支出占家庭收入的比值，作为今后调整水价时的一个重要参照指标。
2．2 申请调价的依据是否合理
　　听证会上对调价申请质疑最多的，就是所附的市属排水企业运营成本核算和新增运营成本估算两项。申请排水费调整的依据有二：一是排水企业经营收不抵支，上海市城市排水公司和上海市城市排水市北、市中、市南运营公司2000年--2002年共计亏损5.8亿元；二是新增运营费用巨大。上海市排水公司希望此次调价能全部弥补其新增成本，其凋价方案的排水费增收测算结果也基本与此相当。
　　申请调价的依据是否合理呢?污水处理等成本递减行业的价格形成方式通常有三种：边际成本定价、平均成本定价和垄断定价。从经济福利的角度来说，边际成本定价最优，但企业经营会出现赤字；垄断定价最差，但企业经营利润最大。从实际出发，一般应采取次优的平均成本定价方式，但由于其产生的经济福利小于边际成本定价，即其资源配置效率低于边际成本定价下的效率，这种情况下政府会同时采取相应的价格管制政策以提高资源配置效率。
　　国外最具典型意义的公用事业价格管制模式有两种：一是美国的投资回报率价格管制模式，二是英国的最高限价管制模式。虽然以上两种定价模式都以企业成本为基础，但是对企业提高效率的刺激效果却截然不同：投资回报率模式刺激了企业投资但难以刺激企业提高效率，而最高限价模式有效地促进了企业提高效率却抑制了企业的投资动力。我国目前正处于经济的高速发展时期，城市的水、电、煤气和道路、桥梁、隧道等基础设施短缺，亟需各类企业向该领域转移和增加投资。另一方面，这类基础设施行业又基本是延续计划经济体制下的经营格局，即由国有企业事业单位在特定区域内实行独家垄断经营或是寡头垄断经营，基础设施物品和服务的价格主要是以企业的个别成本作为定价依据，企业成本越大，价格就越高。在实践中则表现为企业的成本不断加大，不断要求政府提价，而政府与企业间对成本信息存在着严重的信息不对称性，政府在相当程度上只能默认企业发生的实际成本，如果最终企业成功提价，企业发生的成本则“实报实销”甚至“虚报多销”。上海排水公司的三年成本审计报告中资产折旧占到总成本的50％～55％，代表们对此提出强烈质疑，但并未得到合理的解释。这样的价格政策结果是企业把调价(而不是通过技术进步和内部增效等途径)当作了扭亏为赢的手段。
　　对成本递减的基础设施行业来说，根据企业平均成本的变动作价格的调整，在经济学上是合理的。但是，现存问题一方面是此类调价涉及到的经营企业、政府和公众之间存在着严重的信息不对称，政府与公众通常都是在企业申请调价时才对企业的经营状况予以关注，并随调价的结束而结束；另一方面是我国现行的公用事业价格政策对企业提高效率缺乏激励。价格听证机制更多的是提供了一个多方“讨价还价”的平台，并不能从根本上解决问题。因此，今后的改革应当两方面并重：一是建立此类垄断行
业的成本透明机制，加强对企业成本的审查，定期向社会公布相关企业运营信息；二要借鉴英美的价格管制做法，探索建立适合我国国情的价格管制机制，既要鼓励企业加大投资，又要激励企业努力增效。
2．3 调价方案是否科学
　　上海市排水公司提出的两种调价方案都体现了差别定价的概念，方案一仅对居民与非居民的排水费作了差别定价，方案二在方案一的基础上对非居民排水户作了细分。对于污水收集、处理行业来说，由于其实际的垄断性，政府允许排水公司对工业、商业和居民等不同排水户采用不同的处理价格，用户市场被污水收集管网天然分离，所以它具备了实施差别定价的条件。企业实施差别定价的目的一般被认为有两种，一是为了获取最大限度的超额利润，二是为了回收企业投入的巨大成本。前者通常被认为是垄断定价的表现形式，因而属于不正当的差别定价，并为政府所管制。而后者被认为能够补偿相关企业的投资成本，有利于继续扩大供应量，满足消费者的需要，因而是合理的差别定价。从上海排水公司的调价申请中可以看出，两种排水价格调整方案都是在考虑了居民与非居民排污性质和处理难易的基础上，以弥补其经营成本为目标。从其申请提价的目的来看，两种方案都属于合理的“差别定价”，在听证中也得到了公众和相关主管单位的认可。
　　从目前我国各地的水价构成来看，排水费的征收尚处于起步阶段，已征收的城市也基本是采用了线性收费模式。现存问题是：一方面相对于自来水费来说，排水费在水价中占的比例偏低，但由于制水成本和污水治理成本基本相当，造成了各地水务市场大都集中在供水领域；另一方面，供排水价格的改革趋向是水处理的商品化越来越被强化，而水本身作为生活必需品和稀缺资源的基本属性却被忽视，造成了改革就等于涨价的错误印象。因此，科学的水价结构应遵循以下三个原则：第一，能够保证企业收支平衡，可以考虑实施容量计量两部排水价，以容量排水价补偿污水治理企业的设施投人成本；第二，有利于促进稀缺资源的节约和再利用，对居民的计量排水引入阶梯水价，对于超定额用水实施阶梯加价，对企业的计量排水则将分质计价和阶梯水价相结合，以促进节水和减污，保护水资源；第三，充分考虑到各收入阶层的承受能力，阶梯水价的第一级应充分考虑居民的基本需求量，实施免费排放或超低价排放。

　参考文献：
　　［1］ 王俊豪．政府管制经济学导论[M]．北京：商务印书馆，2001．
　　［2］ 丹尼尔F史普博．管制与市场[M]．上海：上海人民出版社，2003．

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　　收稿日期：2004-06—30