融资路径因城而异

巴曙松
国务院发展研究中心金融研究所

　　不同的城市，不同的环境，不同的条件，都有它不同的基础设施融资的路径选择。根据我们的了解，其实有几个不同的地区，都提供了一些很好的范例，有市场主导型的，有政府主导型的，也有一些可能经济发展程度不是很高，但是它方案设计的比较好。市场主导型的，典型的就是浙江，民间资本发展程度出乎很多人的想象，大家都知道2003年动工的杭州湾的跨海大桥是世界上最长的跨海大桥，也是国内投资最高的大桥，是第一个由民间资本控股50.26％的一个重点工程，政府背景的几个大企业，投资占49.74％，我看到这个感觉到非常有意思，体现浙江这种市场化的环境，政府对于企业的运作效率的承认，政府及其政府背景的企业那么多钱都掏了，难道再增加0.5个点、占据控股地位的钱都掏不出来吗？不是的，让企业在基础设施里面起主导性的作用，那么企业的运作更具有效率，政府在其中起一个引导的作用，这是非常典型的市场化的观念。在浙江省已经建成的83个特色园里有三分之二投资来自于民间，2003年以前的五年以内，温州市完成了交通基础设施投资137亿元，100亿元来自于民间。这是一个非常重要的方式，大概的表现为：政府提供引导性的政策支持和信用支持，拆迁呀，环境保护啊，劳动保障等，这是一个非常重要的支持。其次对于一些风险比较大的公益性项目给予适当的财政补贴来降低风险，比如温州的一个“东装垃圾发电厂”，调过一些土地和补贴少量的垃圾处理费吸引民间资本来投资，每天可以消耗160吨垃圾，不仅对环保有好处，而且还发电。
　　还有非常重要的一点，就是政府要遵守市场的规则。市场规则的基础是信用——对合同的尊重，什么叫现代市场经济，现代市场经济基础性的一点就是对合同的尊重，一诺千金，不是说今天定了明天再改。因为基础设施的融资是一个中长期的融资，它本身就具有一定的风险性，如果再加上政策的摇摆，就没有资金愿意投。举一个例子，宁波市有一条高速公路是政府和民间共同投资的，通到港口叫北仑港，为了充分利用这个港口，刺激这个港口的使用效率，政府发文减免了集装箱在高速路上的通行费，对此，民间企业说我当时投资是为了投资收益的，你说减免就减免，那我这个投资收益怎么办？政府既想开发这个港口，又要尊重合同，政府掏出了违约金，他能为这个通行费每年付帐，第一年掏八百万，第二年一千万，让民营资本得到了回报。这是一个市场主导型的典型例子。
　　还有就是政府主导型，对于政府支配资源能力比较强的城市，这一点采用的比较多，典型的就是上海。从1992年起到现在，上海市基础设施投资将近三、四千亿元，占50年以来基础设施投资的90％以上，大部分就是近十年进行投资的，它的投融资改革大概经过这么三个阶段，第一是建立举债机制，扩大政府的投资；第二是以土地批租为重点，挖掘以土地为代表的资源性的资金，第三是以资产运作为重点，扩大社会融资。上海正进行基础设施投融资的载体就是三大政府公司，1987年成立的上海久事公司，1992年成立的上海城市建设投资公司，1999年成立了上海国资经营有限公司。其中的代表性的事件，就是它由政府已经投资建好的这些资产，比如说延安东路隧道，把它50％的股权转让给了中信泰富，这种运作方式就是TOT，这就是政府动员能力和组织能力比较强的时候的一种模式。到现在它有偿转让城市建设经营权的措施，包括多条高速公路，黄埔江桥，大厂的水厂这些，2002年的3月份，上海市还把沪杭高速公路上海段的99％的股权以32.07亿元的人民币转给了一个叫福其公司的民间公司。这些资本转出来之后，它也可以进行新的基础设施的投资融资，不断改善基础设施。所以我们说，如果作为一个游客来到上海，黄浦江两岸灯火辉煌，但是我作为一个金融研究者去看上海，知道支持其灯火辉煌的背后的，是一个运行的比较有效率的融资方案的设计的支持。
　　第三个模式，是在中西部地区的成都。近年来，成都的民间资本投资增长是政府投资增长速度的一倍还多，成都率先提出对民间投资放弃审批制采取备案制，这在全国是第一家。2002年成都出台了一个《关于促进和引导民间投资的若干意见》，随后把六条公交线路的特许经营权通过公开招标出让，甚至连整个城市的再造都一揽子的打包，交给民间资本来做。
　　所以，在不同地区，不同的城市，具有不同的资源禀赋，具有不同的资源动员能力，它有相应的不同的设计方向，基本的原则就是尊重市场，吸引多元化资金的融资渠道。
　　在基础设施开设的融资渠道里面，我们要注意哪些方面的问题？
　　第一个，必须要改革现有的基础设施投资的审批制，比如泉州刺桐大桥，投资建设只花了18个月，速度是非常快的，但是它审批的速度、审批的复杂也是创记录的，审批了8个月，拿了55份批文，所以说如果这个地方的交通堵塞，怎么可能没有地方政府不当干预的一份，中间横加障碍，肯定是导致交通堵塞的一个非常重要的原因。
　　第二个，政府必须要提供必要的服务，利用自己的行政资源，土地、拆迁、征地这些法律的支持，政府作为一个市场的主体要遵守起码的信用。我随便在网上搜一下都可以找到大量的不守信用的行为。随便讲一个，厦门的一个民营投资公司到长沙建设湘江南大桥，合同签好了，市政府让他修改设计，要求它修改设计，导致工程造价增加五千万元，对于原来同意的使用2800万土地的使用权，单方面宣布作废。安徽一个民营企业的福利路广场的开发项目，公司在1997年按合同先付了大概150万美元，没有拿到土地证，到2000年市政府宣布，依法收回土地，而且不退款。如果地方政府作为一个市场主体不讲信用，那你怎么可能吸引长期的投资？
　　当然，在基础设施融资方面也有不少技术性、专业性的工作，例如估值、不同项目的定位和分类、对项目进行适当的分割，或者对不同的项目进行适当的整合，都可以交给专业的金融机构和专业人员来作就可以了。相比较而言，体制性的障碍影响更大，更为值得关注。

（说明：本文作者为国务院发展研究中心金融研究所副所长；本文节选自作者在近日一国际会议上的演讲录音整理稿，题目是编者加的。）