特许经营实务操作（七）——招标与招商之辨

王会峰 王长征
上海济邦投资咨询有限公司

特许项目招商的性质

　　我们知道，建设部规定实行特许经营制度的城市供水、供气、供热、公交、污水处理、垃圾处理等，都属于垄断性行业及关涉社会公共利益的项目。垄断性行业很难像竞争性行业那样通过产出品或服务的市场竞争影响供需水平。换句话说，竞争性行业可以借助产出物市场竞争实现资源配置的目的，而垄断性行业由于不存在产出物市场的竞争，提高资源配置效率的一种常见方法是政府强制性把竞争提前，在垄断行业的进入环节让可能的经营者开展竞争。
　　因此，特许经营项目招商从性质上分析，是一种竞争性遴选机制，用以解决这类垄断行业的后道市场竞争失灵问题。
　　从另外一个视角看，特许经营项目的监管有准入监管和运营监管两大主要内容，政府实施准入监管的抓手就是项目投资者招商。

此招标非彼招标

　　目前，各地在特许经营项目的市场化运作过程中，大多数用“招标”的提法，且基本照搬工程招投标那套做法来开展特许经营项目投资者的选择工作，我们认为有所不妥，其理由可以归纳如下：
　　（一）相关法律和行政规章尚不完善。
　　通过公开招标方式选择特许经营者的规定最早见于建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号文），后在126号令中进一步明确。但是126号令第八条对招标程序的描述比较简略，这可能与126号令本身并不是一个有关特许经营权招商程序的细则性文件有关。一些地方，操作层面就依照《招标投标法》中的规定执行。2002年9月的《北京市政府项目法人招标投标程序规定（试行）》（京政办发[2002]42号文）提出了项目法人招标的概念，并有详细的操作流程规定，可以看出，该处项目法人招标非通常的工程招标或设备材料采购招标。
　　（二）特许经营项目的投资者招商与工程招标存在很大差异。
　　《招标投标法》第3条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”，实际上揭示了该法所称“招标”是针对工程建设中的劳务和服务以及设备材料的采购的竞争性选择程序（以下统称“工程招标”），与特许经营制度中选择项目投资者的程序性质不同。工程招标选择的是一个合格的承包商或供货商，达成的是短期合同（一般3~5年以内）；而投资者招商选择的是一个合格的特许经营项目投资者，达成的特许协议往往长达20年以上。特许权项目招商中有大量工作是考虑长期性风险如何在招商方和投资者之间合理、公平地分配。因此，虽然投资者招商和工程招标都属于竞争性选择程序，但两者还是存在很大差异，简单说“招标”选择特许经营者并不合适。
　　事实上，投资者招商的程序应该有更多的灵活性，以适应不同特许经营项目的特点，譬如供水企业的股权转让和垃圾处理BOT项目在招商程序上有较大不同。2003年的《深圳市公用事业特许经营办法》对获得特许经营权的程序规定就比较灵活，“授权主体可以采取招标、招募或法律、法规、规章规定的其他方式，公平、公正地将某项公用事业的特许经营权授予符合条件的申请者”。
　　总体而言，特许经营项目的招商工作更类似于投资银行业务。从这一点也可以理解深圳水务集团在转让部分股权时其财务顾问采用“有限招标+策略私募”的称谓来定义投资者遴选程序的原因了。
　　（三）现阶段工程招标的弊端可能波及到特许经营权招商工作。
　　目前特许经营项目操作实务中已经出现过去工程招标的一些弊病：过分强调商务价格，以最低价中标，投资者进入后再与招商方协商调整价格，达到内外勾结，黑箱操作的效果。
　　如果不强调综合评审，不看中投资者对特许经营行业和项目的技术实力和运营经验，不考虑投资者企业文化与特定项目内容的匹配，以工程招标的程序简单化处理特许经营权招商，无疑将与政府的市场化方向南辕北辙。
　　这也是我们主张使用含义更广泛的“招商”来代替“招标”的原因。

中介服务机构应该注意的问题

　　市政公用事业的特许经营制度和特许经营权招商是国内最近几年的新生事物，过去只有少数几家专业的基础设施咨询公司提供招商顾问的中介服务。近一年随着126号令的实施，有越来越多原来从事工程招标业务的招标代理公司介入。他们的参与带来了过去积累的招标程序的丰富经验，有利于特许经营制度的尽快发展，但同时出现的某些迹象值得关注。
　　部分招标公司对特许经营项目理解不深，一味照搬工程招标的程序和法律文本；或者为了提高竞争力，服务费报价很低，结果形成“一个本本（招商文件或招标文件）包打天下”，看似操作速度很快，但忽视招商方案和项目结构设计的严重后果在特许经营协议执行几年后必将出现。
　　因此，原来从事工程招标代理的公司参与特许权招商服务是一个好现象，然而投资者招商和工程招标的区别应该是他们亟待认清的关键问题。政府和招商单位也应该警惕那种以极低报价进行恶性竞争的中介机构，须知这很可能是未来一系列麻烦的开始。

中介服务的主要内容

　　在规范的特许项目投资者招商中，中介机构的咨询服务应该包括两大部分内容，一个是招商方案设计，另一个即为招商实施。
　　招商方案着重于项目的结构设计和边界条件的分析、确定，往往需要中介机构在详尽的现状调查基础上，根据项目的实际情况设计最合适的交易结构、投融资结构和合同结构；各类招商边界条件需要与招商方和其他相关政府部门会商确定。
　　招商实施则是在已获批准的招商方案基础上，结合项目特点采用公开招标、招募或竞争性谈判等方法进行投资者/经营者的遴选。其中涉及资格审查、招商文件编制、现场考察和答疑、综合评审、澄清谈判等工作环节。