政府如何管制公用事业价格

吕明晓
浙江省杭州市物价局

　　随着改革的深入，公用事业的市场化日益走向议程和实际操作。然而，就近期的一些动作来看，公用事业市场化改革往往以提价为特征。伴随着公用事业涨价浪潮的是公民对价格主管部门和公用事业单位的诉讼，直觉表明公用事业改革并不是那么成功，至少民心不赞成。

提价陷入误区

　　公用事业提价与市场化改革目标脱离。公用事业市场化改革的目标是促进公用事业竞争，通过市场激励引入资金以改变资金不足的困境，通过企业机制改革提高效率，进而为社会提供足够的价格合理的公用产品。公用事业改革应该围绕改革目标尤其是加强管理提高效率来着手，而提价做法仅仅是把政府投入资金的短缺转嫁到消费者身上，其直接后果是改革成本由政府支付转化为由社会支付。更为严重的是，提价使得公用事业单位陷入停步不前的思维，更加不利于提高效率方面的激励，社会整体福利无从增加。
　　公用事业改革中政府的立场至关重要。从政府管制的角度看，管制过程是管制机构、管制对象和消费者之间的三方博弈，在这三方博弈中，管制对象和消费者之间没有联合的可能，而管制机构既可以站在管制对象一边，帮助管制对象从消费者那里获取利润；也可以站在消费者一方，限制管制对象攫取过高的利润而损害社会公众利益。从这一角度看，管制机构最具有调节作用，在公用事业发展和维护公众利益之间取得平衡。那么，政府及其管制机构如何在公用事业改革中准确定位就成了公用事业改革成败的关键。
　　其实，国外在公用产品价格管制方面也有类似的经历。在公用产业的发展初期，公用产品的投资和供给不足使得管制机构必须通过价格管制保障产业投资者获得一定的回报，以吸引更多的资金投入，进而增加公用产品供给，因此价格管制采取了投资回报率模式。投资回报率价格管制模式的特点是按照资金利润率来确定产品价格，保证投资者获得一定利益，促进产业发展。随着公用事业产业发展，成本和价格问题比公用产品投入和供给不足更加突出，价格管制的政策重心就更关注于提高效率、稳固价格等方面，因此，价格管制采取了最高限价的形式，刺激企业降低成本以公众可承受的价位来提供产品。

误区起因初探

　　由于改革路径不同，我国公用事业改革并没有按照投资回报率价格管制向最高限价价格管制的转变。本来作为一种后发优势可以避免少走许多弯路。然而，转轨期间投资秩序的混乱、法律框架的缺失、政企合一的经营模式、企业管理的落后、管制机构独立性不足等原因使得我国的公用事业改革具有一定的特殊性。在公用事业改革中引入一般性共适性的改革政策取向，如构建法律框架、提高企业效率、加快政企分离、引入现代管理、对称管制信息、完善科学定价等做法外，很重要的一个方面是如何使政府立场更加理性。发达国家政府兼顾公用事业和社会利益的做法无法改变目前消费者的弱势状态，要寻求公用事业发展和社会公众利益相互制衡局面。首先要实施矫枉过正，即培育消费者在三方博弈中的力量，而且这一过程尽管可以通过消费者法治意识的增强而能在长期自发形成，但政府的适当引导可以避免许多不必要的成本发生，并且促成合理制衡力量的早日形成。
　　我国的公用事业改革进程中，尽管政企关系与边界存在不明确的问题，但很难说政府及其管制机构被管制产业所“俘虏”，毋宁说政府在面对管制时无法分清各种纠缠混乱的利益。例如对公用事业项目的审批和认证上，政府的迟疑态度具有合理性，一方面，由于管制的专业化不足、信息不对称严重等原因，政府对公用事业项目预期不明确；另一方面，由于项目申请者的持续游说和消费者因渠道不畅而导致的缺位，使得政府在长时期迟疑后还是不得不按项目申请者的意愿办事，并且政府在审批过程中对申请者的一系列要求因为可置信不足而被忽略。从这一角度看，就政府而言，并不是不想尽最大努力维护公众利益，而是外部局限下的无奈使然，进而用社会资本拉关系、政府官员寻租等才有可乘之机，产生政府被产业“俘虏”的假象。政府“只缘身在此山中”的利益辨识难题只能通过畅通消费者渠道并培育参与博弈的力量来实现。

走出误区的关键

　　公用事业改革的关键是如何使政府及其管制机构采取注重公众利益而采取的策略，通过政府和公众的联盟来激励产业提高效率。然而理论表明，小的利益集团容易影响管制，而大的分散的集团则反而容易在游说中失败。对我国而言，利益集团也是正在成长和发育之中，那么政府观念中为民办事的传统和惯性可以被激发出来，理论界在呼吁政府支持公用产品消费者方面具有重要责任，也可利用本身优势在立法、政治协商、决策智囊支持等方面加以影响。同时，在制度建设中，恰当定位社会利益，以便社会公众畅通渠道表达意见。例如听证制度在相当一段时间内是不公开的，而且具有听证代表不具有代表性等制度缺陷，影响了管制政策的合理性。在这方面，法律也必须界定管制机构的行政责任，因为目前社会公众法制意识的增强有助于制约和规范管制机构的行为，这不仅是因为我国管制机构不是全面管制的，加强独立性不可取，而且实践中频繁发生的物价局成被告事件说明确实应该给社会公众一个说法的渠道，并且应在法律规范的高度上让他们有足够“讨得”说法的机会。