四城市污水处理项目绩效评价

张三立
中国国际工程咨询公司

　　近期，中咨公司对福州市东区洋里污水处理厂、秦皇岛市北戴河西区污水处理厂、包头市污水处理工程、杭州市四堡污水处理项目等4个国家重点建设项目作了重点调查和研究，这批项目都是在1996年以后开工建设，现已建成投运，并且均经过中咨公司的项目评估。
　　项目绩效评价结论是，这些项目的工程均提前或按工期计划完成；投资控制比较好；工程质量优良；4个项目均实现工程建成。这些污水处理厂所采用的二级生化处理技术成熟，装备可靠，运行基本正常，适合项目实际；4个项目基本实现了技术和能力的建成。由于项目投资主要是由政府财政和国债的公共投入，对项目无法进行真正意义上的项目财务评价；效益评价的重点应是环境和社会的效益和影响。项目的社会和环境效益明显。
　　项目绩效评价认为，这4个项目的直接目的基本实现，社会和环境影响初步形成，项目是基本成功的。

存在问题

　　(1)污水处理厂项目前期可研、设计阶段的污水水质测算不准，影响了建设规模和处理效率。例如，福州洋里项目的实际进水水质主要污染物含量只有实际值的一半，而包头北郊项目的实际进水水质主要污染物含量却高于设计值一倍。
　　(2)污泥没有妥善处理和安全处置，容易造成二次污染。4个项目中只有杭州四堡实现了污泥消化处理，其余3家基本没有处理，脱水后外送；北戴河西区污泥经检测后农用，其他3家均送垃圾场堆埋，污泥没有得到安全处置。污泥处理已经成为一个严重问题。解决污泥处置需要更多的投资，污水处理费用也将明显增加。
　　(3)污水处理成本高。项目的实际运行成本、经营成本大幅度高于可研评估，而实际污水收费比前期预测有大幅度下降。通过污水收费只能维持污水厂的简单经营，无法进行大修维护，更不可能偿还项目的固定资产投资债务。如果考虑污泥处理的投资和成本、配套管网的运行成本，污水处理的经营成本还将大幅度提高。另一方面，如果按照完全成本来确定污水处理收费，居民的负担将增加1～4倍，现阶段是难以实现的，特别是欠发达城市的贫困群体将更加困难。
　　(4)现行体制下，污水处理厂产权和经营权不分，责权利不清，管理层次、管理人员过多，加大了运营成本，企业法人无法实现现代企业制度，污水处理厂的可持续能力很差。

主要经验教训

　　(1)城市污水处理厂的建成运营对改善城市环境，提高人民生活质量具有重要的意义，应该加快城市污水处理厂的建设。作为公共事业，政府是城市污水处理厂的投资主体，财政预算和国债姿金是建设污水处理厂的主要资金来源。
　　(2)项目前期对污水水量和水质的估测对污水处理厂建设规模和处理工艺的决策十分重要。铡如福州洋里项目和北戴河西区项目，可研提出的建设规模偏大，项目评估根据实际调查，把规模分别压缩了三分之一和30％，节约了投资，提高了效益。
　　(3)城市污水管网建设是污水处理厂项目决策评估应该重视的一个重要条件。例如在福州洋里项目评估和设计时，由于认识到管网的重要性，增加了配套管网建设投资，保证了污水处理厂的污水进水。而杭州四堡项目则是在污水管网建成后立的项，项目建成投运后处理能力很快达到并超过设计能力。配套污水管网建设先于污水处理厂立项应该成为决策的先决条件。
　　(4)污泥处理应该成为污水处理厂项目的一个不可分割的重要组成部分同时投资、同步建设。积极开展合理的污泥处理适用技术的研究和开发，因地制宜，切实解决已建城市污水处理厂的污泥处理问题，防止二次污染。
　　(5)4个项目可研评估经济分析的运行成本和经营成本的测算过低，误差普遍偏大，抬高了项目的财务效益，值得总结。此外，福州洋里项目由于评估建设规模缩小，但总投资估算基本没减，误差较大。应改进可研评估工作，经济测算要更加细致。对于公共投资项目，要增强社会评价力度，提高前期咨询质量。

若干政策思考

　　1．城市水资源管理的战略
　　水环境保护必须遵循合理开发、节约使用和防治污染三者平行的原则，把水质和水量统一考虑。
　　饮用水源是城市的命脉，是治水的重点，也是水污染防治工作的首要目标。消除城市中各水系的污染，改善城市水环境质量，是治水的第二个重点。
　　2．城市污水处理建设的规划
　　城市污水处理建设是一项系统工程，包括收集污水的污水管网和污水泵站以及污水处理厂、污水回用系统和污泥综合利用，并涉及工业废水的排放管理、污水受纳水体的环境容量和质量标准、城市规划道路及地下管线综合、城市河湖规划及防洪规划、以及城市环境保护规划水体的水域功能分类和环境保护等要求。城市排水工程规划是城市污水建设项目立项的根本依据。
　　3.污水处理行业的发展背景
　　城市污水处理与城市供水构成城市水业。以效率为目标的市场化已成为国际水业发展的主流趋势，但是也不能忽视世界上包括美国在内的多数发达国家，在水业建设和经营上仍由公共机构担当主角的现状。近期国家有关部门和部分省市出台了一系列推进水业产业化、市场化的文件，没有形成法律层次的保障，中国水业市场化在实施层次进入了一个政策模糊期。污水处理设施缺乏问题更加凸现，作为城市基础设施重要组成的水业设施的建设和更新需求巨大的投资。我国水业投资的主体是城市政府，而城市政府在水业建设方面没有足够的资金渠道，缺口巨大；同时大量社会资金却没有可靠的进入水业的投资渠道。传统的水业企业在城市范围内形成相对垄断经营，在产业结构上总体呈现规模不足，体制和机制致使其管理落后，市场经验缺乏。
　　4.市场化与政府在水业的投资主体地位
　　水业市场化要求按照市场化规律去核定水业的成本和收益，通过规则，改变原来政企不分的经营管理关系，明确政府、企业和消费者三方的责任、权利和义务关系。基于水业的固有特征，有相当一部分投资，如水源保护、管网建设与维护等投资很难纳入计量范围，属非经营性资产，需要政府以财政形式支付，体现社会效益；另一方面，出于节水和技术引导等战略需要，即使是可以清晰核定成本和收益的领域，政府也需要提供部分引导性资金。以上两部分的政府投资不应纳入投资回报的基数之中。此外，有些项目的实施，如管网系统，关联面很宽，是资源统筹配置特征的项目，必须要政府来投资和实施，发挥政府的协调特长，提高效率。
　　城市水业往往其外部收益大于所创造的内部收益。作为重要的城市基础设施，城市水业的健全和完善将使城市发展条件和投资环境得到明显改善，城市政府可以在土地增值等方面得到其外部效益。市场化要求投资多元化，但水业的收益结构特征决定了政府不可能从水业市场化的投资主体中退出。政府是水业公益性、引导性、补贴性投资的主体，不能将其责任转嫁给公众。
　　5．政府的责任
　　污水处理业市场化不是一般意义上的招商引资，而是对投资、建设、运营、服务等行业全过程的监管责任。市场化是水业改革的手段，其根本目标在于实现公众利益和社会利益，简单讲是通过市场化手段来提高水业的运行效率，让公众在少量支付下得到优质的产品和服务，同时满足环境保护的要求。许多城市政府把引入资金当作水业市场化的首要或唯一目的，其定位偏离了水业改革的根本目标。政府行业管理不仅需要关注项目的投资和建设这一阶段目标，更应该关注于稳定安全和高效率的运营。水业市场化的开放不仅局限于投资市场，更应包括高效成熟的运营商的引入。市场化非但不是城市政府甩掉了水业投资的包袱，而是背上更加严格监管的责任。
　　城市水业的成本与收益，无论是通过税收支付还是通过水费支付，事实上都是公众支付的。但是受水业相对垄断经营方式的制约，作为费用支付方的消费者无法通过竞争性选择，来监管产品质量与服务，更无法有效控制成本与收益；对污水处理的付费实际上更是一种连产品都不能见到的消费支付。水业的这种公众无力有效监管的产业形式，决定了政府作为公众代表，肩负着重大的监管责任，政府需要对公众支付费用的有效性负责。

对策建议

　　(1)城市污水治理应与城市供水、节约用水等，突破行业、行政界限，统筹规划。污水治理应按流域或地区，制订水资源战略，在区域战略规划的指导下确定城市污水治理的政策法规。
　　(2)城市污水处理是政府是向纳税人提供的公益性公共服务，政府对城市污水处理的规划、建设、运行、服务负主要监管责任。政府是污水处理行业公益性、引导性、补贴性投资的主体。在投资多元化的进程中，政府仍然是城市污水处理厂建设的投资主体，并通过收费来支付污水处理厂的运行和维护费用。
　　(3)在确立城市污水业的最高公共利益目标与产业化、市场化方向统筹协调的基础上，明晰城市污水处理厂的产权关系，在明确污水处理厂为市民提供优质服务和保护环境的公共责任，实行特许经营权制度，吸引高效成熟的污水处理厂运营商，实现企业化管理，推行现代企业制度。政府要加强监管力度，切实维护广大市民的利益。
　　(4)当前城市污水处理收费还不宜把项目建设的固定资产投资计入运营成本，特别是新建项目投资较多，一般市民难以承受。所收处理费价格应以维持污水处理厂日常运行、检修和管理为基础，保本微利为标准来制订。同时，对于城市贫困群体必须采取政府补贴的办法。
　　(5)城市污水处理的建设规划应十分重视外部条件，要与城市建设规划、环境保护规划、城市供排水工程规划、工业污染控制规划等相结合，根据当地社会经济发展和自然环境条件，确定规划目标，制订发展战略，建立备选项目库。
　　(6)城市污水处理厂项目的策划阶段要依据规划和政策，认真进行排水现状调查，准确预测水质水量，实地考察配套管网，进行工艺技术的多方案比较，因地制宜，不要强行规定所有项目都必须采用二级生化处理技术，研究并解决污泥处理和处置，根据条件考虑水回用计划等，提高和改善投资决策水平。