成都自来水六厂（B厂）BOT项目分析

赵旭
中国建设报

总体判断

　　1．该项目是成功的。
　　从总体上判断，成都六B厂BOT项目是一个相当成功的案例，主要基于以下几点理由：
　　一是从运作程序来看，整个运作从立项、审批、招投标、签约、建设、验收、移交到正式投入商业运营的过程都比较规范，作为国家计委正式批准的城市供水行业第一个BOT试点项目，（与国内其他一对一谈判的项目比较）信息还是比较公开和透明的，体现了程序公正。从某种程度上讲，程序公正要优于结果公平，因为结果公平往往是难以判断的，绝对公平的结果也是不存在的，所以我们经常以程序是否公正来判断结果是否公平。
　　二是从公开招投标的结果来看，成都市政府得到了当时情况下最好的结果，主要招标指标是水价，通用丸红联合体水价为0.96元/吨（不含水资源费及税收），而据了解，列第二名的报价超过了1.10元。
　　三是从到目前为止的履约情况看，成都市政府信守合同，在自来水公司无力支付水费的情况下每年给予了一定补贴，相对于国内其他地方频频发生的政府毁约，这种重合同、守信用、维护政府基本诚信的远见是值得称道的（合约是否有可商榷之处是另一个问题）。
　　2．该项目也还存在着一些问题。
　　当然，本项目总体上成功并不是就完全没有问题，正如来自各方的批评声，本项目表面上呈现出来的最主要的问题有三个：一是用水需求预测出现较大偏差，二是项目执行导致成都自来水公司出现了巨额亏损，三是质疑政府在确认谈判中对外方作出了较多的让步，比如没有执行中国的设计技术规范、同意外方不分时均匀供水等。
　　成都以BOT方式建设六水厂有其历史背景。首先，对用水需求的预测只能基于当时的客观情况作出判断。当时的各项信息都显示出成都作为“西南地区科技中心、商贸中心、金融中心和交通通信枢纽”面临着重要的发展机遇，作为地方官员当然不愿意与这样的发展机遇失之交臂（当然也不排除其政绩上的考量），在这种情况下苛求其能预见到今日的局面是不太现实的，更何况，当时的成都市政府将B厂和C厂分作两步发展（输水管则出于节约投资的考虑预留了C厂的能力），应该说已经是具备了一定的理性了。
　　其次，项目执行导致成都自来水公司出现巨额亏损的原因还比较复杂，并不能单纯归咎于项目本身，而是值得作进一步的分析。
　　再次，利用外资进入促进供水行业进行体制改革的想法还是应当予以肯定的。尽管许多人认为如果给予与外方同样的政策，中方管理得不会比外方差，但不可否认的是，一方面没有外资进入的时候我们就没有改革的动力，另一方面没有这种投资的多元化，自来水公司很难摆脱当地政府的控制和干预，这也就是为什么在我国经济体制改革过程中往往采用以外促内战略的原因。至于外方均匀供水而不承担调峰义务的问题，从外方来讲，如果标书中没有特别规定，那么其从追求企业自身利益最大化出发似也无可厚非；从成都市政府来讲，谈判过程就是双方协商过程，作出一定让步也在情理之中和职权范围之内；应该引起注意的是，如果这一问题对成本有重大影响，则应当包括在招标条件中，否则当是制定招标方案的疏失（这一点与招、投标文件没有达到一定的设计深度有关，给确认谈判留下了过多空间）。
　　最后是关于是否执行中国设计技术规范的问题（主要是指双方就27km的输水管线壁厚问题所产生的分歧）。如果中国已有明确的设计或技术规范，则所有工程项目都应当执行这些规范，因为这些规范是相关领域的专业知识和经验的积累，并经过国家权威机构的确认，对于保障工程质量是十分重要的；近来业界对于这些规范的制定是否过于保守，会否导致投资浪费也有一些讨论（特别是在污水处理工程领域），这些讨论固然是有益的，但在规范修改之前仍然应当被遵守，否则在目前状态下对工程安全性的监管就会失去可遵循的标准。

几个关键性问题的讨论

　　以下就几个关键性问题作更深一层的讨论，这些问题在近年来的城市供水和污水处理市场化过程中出现得比较多，带有一定的普遍性。
　　1．关于固定回报问题。
　　近年来，各地城市水务市场化改革过程中暴露出来的给予外方过高固定回报的问题比较多，往往是在项目执行一段时间后（通常是政府换届后），政府（或其指定企业）发现其财力难以承受支付压力，于是停止执行原有合约，直接引发了政府与外方的合同争议，严重损害了地方政府的信誉。目前对这类问题的反思都集中需求预测偏差、政府谈判能力低下、地方官员错误的政绩观等等，处理方式多为项目回购，近来也有诉诸法庭的，还有一些项目的善后处理至今久拖不决。而作出回购等安排的直接依据就是国务院所下发的三个文件：《国务院关于加强外汇外债管理开展外汇外债检查的通知（国发［1998］31号）》、《国务院关于进一步加强和改进外汇收支管理的通知（国发［[2001］10号）》以及《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知（国办发［2002］43号）》。所以，在此有必要对固定回报问题作一些深入的探讨。
　　问题之一，什么是固定回报？国务院的三个文件都没有直接给出明确的定义，但有一些间接的表述：（1）国发［1998］31号文称：“严格规范吸收外资行为，坚决纠正和防止变相对外举债，包括违反风险共担原则保证外商投资企业外方固定回报的做法。吸收外商投资，要贯彻中外投资者共担风险、共享收益、共负亏损的原则。中方不顾投资项目的经营效益和市场承受能力，承诺其产品的价格或收费水平，或以项目以外的收入等保证外方固定投资收益，其实质都是变相举债，要坚决防止和纠正。”该文所说固定回报应当是包含了三层意思，一是合作方式上违反收益共享、风险共担原则，二是在回报来源上超出了项目本身的收益范围，三是在回报方式上包括了承诺产品价格或收费水平。
　　（2）国发［2001］10号文称：“严禁新批保证外方固定回报项目。任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报，中外合资、合作合同不得按投资额确定回报比率。对新批保证外方投资固定回报的，要坚决予以纠正，对有关责任人严肃查处并追究领导人的责任。对现有保证外方固定回报项目，由国家计委牵头，会同外经贸部、外汇局提出处理意见报国务院。”该文认为按投资额确定回报比率为固定回报。
　　（3）国办发［2002］43号文则归纳了三类不同的固定回报项目类型且针对不同的类型规定了不同的清理办法，一是“对于以项目自身收益支付外方投资固定回报的项目，中外各方应在充分协商的基础上修改合同或协议，以提前回收投资等合法的收益分配形式取代固定回报方式。”二是“对于项目亏损或收益不足，以项目外资金支付外方部分或大部分投资回报，或者未向外方支付原承诺的投资回报的项目，可以根据项目情况，分别采取‘改’、‘购’、‘转’、‘撤’等方式进行处理。”三是“对于仅通过购电协议形式实现外方投资预期回报的项目，不纳入此次固定回报项目处理范围，今后结合电力体制改革总体方案及相关配套政策逐步妥善处理。”
　　具体到水务项目，到底在合同中规定净水采购价格和水量是否属于固定回报难有一致意见。对此，我们建议有权机关能对固定回报项目作出权威的解释。
　　问题之二，如果不允许在合同中确定水价、水量，那么替代方案是什么？在2002年之前，国外资本和私人资本是禁止进入城市供水管网的（即使现在供水管网仍属限制投资类，外资或民资持股不能超过50%%），这些资本只能经营水厂，其销售客户是唯一的（也就是城市自来水公司），而运行调度权也掌握在自来水公司手中，如果不在合同中确定水价、水量，外方投资的权益就无法得到保障。就成都六B厂项目来说，如果没有规定水价、水量的净水采购协议，自来水公司就可以完全不采购六B厂的水。我认为，在合同中确定净水采购价格和水量完全是一种正常的商业行为，不宜简单认定为固定回报。
　　2．关于政府决策能力与决策风险问题。
　　决策能力问题。近年来有为数不少的地方出现了城市供水能力建设过剩的问题，对水量需求预测过于乐观就理所当然被批评为地方政府能力不足或好大喜功，其实其中有着更为深刻的制度原因，主要表现为从计划经济向市场经济过渡的转型经济的特征。一是转型经济的不确定性，表现为经济增长的大起大落，包括许多经济学家在内都难以准确把握经济运行走势，出现供水需求预测失误不足为怪。二是现行制度鼓励地方政府争夺资源，从某种程度上讲，不顾实际效益地争项目、争贷款反而是符合地方利益最大化的。所以这不仅仅是地方政府决策能力低下的问题。
　　决策风险问题。对于一个具体项目，政府可以决策上，也可以决策不上，决策上有风险，项目上了以后可能情况变了，项目预期效益无法实现；决策不上也有风险，如果经济景气向好，可能丧失商业机会，所以决策风险是双向的。而对于可能制约经济发展的基础设施项目来说，决策不上的风险就更大，如果一波经济景气来临却因为基础设施瓶颈而限制了地方经济发展，则损失的机会可能是几年的发展时间，从去年到今年的电荒就是很好的例证。所以从这个角度讲，本项目中自来水公司承担的亏损相较于基础设施不足可能造成的全局性损失是微不足道的，这也可以说是地方政府的一种决策理性。这里的问题在于亏损是否应该由自来水公司独自承担，以及损失到底有多少，这两个问题在下面还会谈到。
　　3．关于财务模型设计与现金流匹配问题
　　本项目中由于六B厂项目的执行导致了成都自来水公司的巨额亏损，这是该BOT项目招致质疑的主要原因之一。因此，有必要深入剖析一下其财务模型及其存在的问题。
　　六B厂导致自来水公司亏损有两个原因，一是六B厂该不该建，这在前文已经作了分析，二是如果要建，是不是适宜通过BOT方式来建，下面就将自行贷款建设模式与BOT模式作一对比分析。
　　（1）以BOT方式建设六B厂，成都自来水公司需按购水协议向项目公司支付水费和水资源费。
　　水费：假定以协议规定的当年水价支付，不考虑调整因素，则15.5年经营期应付水费总计为31.6547亿元人民币（静态）
　　水资源费：（按0.2元/m3计）总计为0.2×40×365×15.5=4.526亿元人民币
　　（2）假设以贷款方式建设六B厂，自来水公司应支付的包括贷款本金、利息以及正常的运营成本。
　　贷款本金：1.065亿美元，折合人民币8.81亿元（1997年1月国家计委批准立项时的美元汇率为827.00）
　　贷款利息：假定项目从协议第7年起至第18年均匀偿还贷款，则18年贷款利息总额为1.0647亿美元，折合17.61亿人民币（1997年1月国家计委批准立项时的贷款年利率为8.0%）
　　运营成本（参照六A厂）：六A厂加输水管线折旧、水资源费的综合单位成本为0.46元/m3，为了便于与BOT方式等效比较，将折旧剔除，则六A厂的综合单位成本约为0.30元/m3。则六B厂15.5年供水量的总成本为0.30×40×365×15.5=6.789亿元人民币。
　　（3）两种方式的比较
　　按以上数据作静态比较，则BOT融资方式比银行贷款方式增加开支为（31.6547+4.526）-（17.61+6.789）=11.7817亿元人民币。
　　按6%折现率动态比较：
　　BOT方式应支付的费用折现值为20.5982亿元人民币
　　贷款方式应支付的费用折现值为13.5693亿元人民币
　　则BOT融资方式比银行贷款方式增加开支约为7亿元人民币。
　　从以上分析看到，在动态比较下，通过BOT融资比使用国内贷款成本要高出50%%左右，但其中还应当考虑到以下一些因素：BOT项目高额的前期费用；BOT项目需负担全额保险开支（A厂成本中不包括）；六B厂的取水设施及输水管道是按80万吨/日设计建设的（即负担了待建的六C厂的一部分成本费用）；国际融资成本相对较高，包括对利率作锁定处理和进行一系列套期、掉期规避汇率利率风险的操作成本；六B厂除补偿成本及收回贷款本息外，还应当考虑外商的合理收益问题。如果加入这些因素，结果仍然在可接受的范围之内。
　　以上的测算都是基于11.5年的经营期而进行的，实际上，一个城市供水项目的寿命最低也应当在35年以上，也就是说，在项目运营期满移交后，自来水公司（或成都市政府）还有近20年的时间获取收益。（在这里，项目公司的经营期只有15.5年，也就是说，项目公司要在15.5年内收回能运营35年的项目的全部投资并获取预期收益，是造成定价较高的最重要的原因。）按目前的终端水价，自来水公司向用水户收取的水费毫无疑问是不足以支付净水采购费的，但经营期结束项目移交后，其成本压力将大大减轻，且终端水价逐步提升是大势所趋，如果成都市政府能采取措施（如压缩自备井供水等）扩大自来水公司的售水量，则该项目未来比较乐观，从整体上判断收益是好的。
　　所以问题在于，如果考虑自来水公司所付出的必须的销售费用、税收等，在15.5年的BOT运营期内，自来水公司现金流量不能自求平衡（现金净流入为负），但项目移交给自来水公司之后的现金流量则比较充足。所以本项目的财务模型设计是有缺陷的，主要是整个项目周期的现金流量设计不均衡，现金流入与流出不匹配，造成在BOT运营期产生现金支付困难。对于企业来说，“寅吃卯粮”也许是容易的，但要“寅粮留给卯年吃"就有问题了。为此，建议可以通过一定的资金运作手段，如借贷、发债等将后期的现金流“借用”到前期，将现金流量“熨平”。
　　4．关于自来水公司与项目公司市场化程度不一致问题
　　对于项目的负面评价主要来自于自来水公司，原因很简单，自来水公司作为政府指定企业负责采购六B厂生产的净水（包括支付所得税外的所有税收和水资源费），承担了项目所有的成本和风险。前文已经分析过，成都市政府作为地方政府，承担着发展地方经济、为地方谋取局部利益最大化的责任，所以在综合考虑了决策收益与风险的基础上，是有权决定采用BOT方式上马六B厂项目的，但问题在于由此带来的风险也应当由成都市政府来承担，而不是全部转嫁给自来水公司。究其深层原因，还是政企没有分离，自来水公司依然被视为政府的附属品而没有被视为独立的经济利益主体。在这个项目中，自来水公司与BOT项目公司的市场化程度是完全不同的，全国许多地方的水务市场化运作中也都存在此类问题，试想如果成都自来水公司本身是合资企业或民营企业，那么企业就不愿、政府也就不会让企业独自来承担这样的风险。
　　至此，本项目所存在问题的真正原因就看得很清楚了，一是严重的政企不分，自来水公司没有成为独立的利益主体；二是项目公司必须在15.5年的运营期内收回能运营35年的项目的全部投资并获取预期收益造成净水定价偏高；三是财务模型设计不佳导致的扭曲和支付困难。

相关建议

　　根据以上的分析和讨论，我们提出的相关建议是：进一步推进市场化，培育市场主体和理性投资人；建立更加公开、透明、公正的程序，促进政府理性决策和科学决策，同时政府应当建立起相应的风险补偿的制度安排。
　　1．进一步推进市场化，培育市场主体和理性投资人
　　由上述分析可以清楚地看到，造成许多项目存在问题的原因不是市场化，而恰恰是市场化不足，真正的市场主体和理性投资人没有到位。在本项目中（包括全国其他地方的一些类似案例），自来水公司没有能够表达或者没有渠道表达自身的利益诉求是问题的关键之一。
　　这里还有一个外资和民资投资是否一定理性的问题，从现实情况看，现在有一些外资和民资的投资行为也是不理性的，表现为利用能力和信息优势追求过高的投资回报率，这种有失公正的合同直接导致了地方政府的违约动机，出于对政府信用的担忧投资商又进一步提高要价，从而形成恶性循环。从长远看，这种扭曲的投资行为不会对任何一方有利。对此，一些大型跨国公司看得是比较清楚的，他们有的选择了暂时的撤退而等待市场环境的好转，有的开始调整自己的投资战略，主张以输出技术、输出管理为主而追求理性的回报。
　　所以，我们建议进一步加快行业改革，通过产权多元化改造使政企彻底分离，从而培育独立的市场主体，使企业成为追求自身利益最大化的理性投资人。另外，国家应当考虑在适当时候采取措施打破地方壁垒，使公用事业企业能在全国范围内参与竞争，形成统一的全国市场。
　　2．建立更加公开、透明、公正的决策程序，促进政府理性决策、科学决策
　　正如前文所讨论的，决策的好坏、对错是很难判断的，所以建立起公开、透明、公正的决策程序，接受社会公众的监督，才是促进政府理性决策和科学决策的有效途径。
　　建立科学的决策机制也包括了建立合理的风险补偿的制度安排，避免由于政府的决策行为而影响企业的正常经营。