水业领域投融资机制设计方法与国际经验

Development of Financial Mechanisms for Water Industry and its International Experience

常杪
清华大学 环境科学与工程系

1. 前言

　　各国在不同的经济发展阶段和不同的行政管理水平下，在政府部门与私人部门所占不同市场比例所扮不同角色的情况下、在不同的国内资本市场发育阶段和不同的金融中介机构能力下，对水业领域^[1]所采取的投融资的模式是不同的。首先我们有必要掌握各种投融资手段与金融工具以及它的运用条件与特点，才能设计出发展水业的最佳投融资机制。
　　对水业的投资规模虽然与国家的经济发展程度有直接的关系，但是处于同样经济水平的国家会由于对环保对策的不重视、体制改革滞后、管理办法落后、金融手段不足，从而造成可利用社会资本的闲置和投融资规模上的差异，水业发展迟缓，使设施处于长期短缺状态，严重破坏城市环境，影响城市社会经济发展。结合本国国情与水业领域体制改革及金融领域的改革方针，研究开发新的金融工具，为大规模项目建设提供最佳的融资环境具有深远意义，而且迫在眉睫。
　　我国正处于城市环境基础设施产业化与市场化的进程之中，由于企业的市场参与所带来的投资主体多元化, 以及国内资本市场的不断发展、商业融资手段的不断完善，为融资手段的多样化创造了条件。本文结合我国水业改革的步伐，旨在创新投融资机制, 开发有效金融工具为水业的加速建设提供资金上的保障。各国在这一领域也积累了很多经验，借鉴国际经验是探索适合我国水业发展模式与开发创新投融资机制的有效方法。本文将结合国际经验分析水业投融资机制的设计与应用。

2.水业领域投融资机制的基本原理与设计原则

2.1 基本原理
　　根据经济的长期发展趋势, 公共部门以及私人部门的资金实力都会逐步得以加强壮大。为此, 政府部门需要预测经济发展制定长期的投融资计划。有两种办法可以考虑∶其一是在政府部门主导下拓宽融资渠道,从长期发展的角度制定债务偿还计划，不限于只依靠现有税收来投资，建设投资可来自多种融资渠道,如国债和地方债券、外国政府或国际金融组织贷款和政策性融资,本息的偿还需和国家的经济发展相吻合；其二是向私人部门开放市场，让它们发挥作用, 法国、英国和众多东南亚和拉丁美洲国家已经开展了这方面的工作。一般称为政府部门与私人部门的伙伴关系(Public-Private Partnership: PPP)。在这一体系里，政府部门负责公共事业, 同时私人部门也可参与, 其融资主要来自于商业银行的贷款、股票市场和企业债券等融资手段(图1)。发达国家主实施PPP/PFI(Private Finance Initiative)主要是为了提高效率减少财政负担、消减财政赤字。而发展中国家主要是为了融资和引进先进的技术和管理经验提高效率。

　　日本采用了第一种方法，有计划地在全国范围内加速了城市环境基础设施的建设,但在后期由于公共事业规模的无限扩大造成了严重的财政赤字。这种方法的弊病就是容易造成如投资效率不高等“政府失灵”的问题。考虑到这种政府失灵所带来的不利的政策效果, 对于发展中国家来说, 私人部门参与有可能成为一种更为有效而又实际的融资办法。在PPP的框架下,直接投资主体有地方政府，也有私人部门，所需资金主要由政府、银行、国际金融组织、私人部门等投资主体通过各种融资手段从资本市场融资，而设施的建设和运营管理费用最终要由市民交纳的税赋和收费(水费，污水处理费)来负担，社会资金的介入只是让政府和使用者先享受设施服务，然后逐步分期偿还费用。政府通过向建设设施的私人部门支付处理费的方式实现长期分期付款, 可以确切掌握全项目周期 (建设,一段时期的运营) 的支出。平均年度支付额度, 偿还计划可根据政府的财政能力来制定。政府通过把需巨额建设资金的融资问题交给私人部门来解决可有效缓解目前的财力不足问题 (图2)。即使尚处于经济发展初期, 财政能力仍较弱的情况下, 也能根据今后的经济发展开始建设城市环境基础设施。另外,由于私人部门是以投入产出来计算其收益,与公共部门相比,PPP方式不仅能解决政府财政困难的问题, 同时通过引进由私人部门带来的管理和技术资源可提高其运营管理效率。在澳门、马尼拉、上海等一些亚洲城市,私人部门已经开始参与城市供水与污水处理领域，实例证实了由于私人部门的参与所带来的新技术和人才使这些项目与低效的公共部门运作形成显著的差异,如私人部门在参与的设施项目中,引进了先进的设备、仪器,并且带来了不仅接受过财务管理教育同时还接受过技术开发与改进教育的专业人才。通过PPP的体制可利用私人部门的长处更好地弥补公共部门的短处。PPP可有效解决有限的人力和其他资源问题, 而且还可通过公平的招投标解决官僚主义和政治干扰问题。简而言之，PPP旨在减轻政府的负担,将原来由政府承担，但私人部门同样能够做好或做得更好的事情交给私人部门。通过提高效率有望降低建设成本，减少投资总额。但将政府部门负责的公共服务、设计、建设、运营以及融资的责任转给私人部门，要充分考虑到私人部门在项目各阶段所面临的风险，通过签定合同并完成合同里所定的义务，真正实现在短期内融到所需建设资金，加快设施建设满足环境保护的要求，同时让公众在较少的负担下享受到长期稳定高质量的产品和服务。

2.2 水业投融资机制的设计原则与发展阶段
　　设计水业投融资机制应坚持污染者和使用者(受益者)付费原则,服务于环境保护目标,注重资金效率,兼顾公平(贫富差别和地区差异)。准确界定和切实落实各相关主体的投资事权。政府必须发挥投资主导作用:一是强化环境法律法规,加大实施力度,制定明确的建设计划,增加对水业投资的实际需求。二是不断加大财政投入力度。三是通过政策引导,融通社会资金((CCICED)环境保护投融资机制课题组 2003)。在引导政策中,关键是切实落实向排污者和受益者收费政策。在解决政府财政困难和提高设施运营效率的政策需求下,要特别注意鼓励政府和污染者以外的投资者参与投资,建立健全的商业融资手段。
　　世界银行的研究指出投融资机制的发展随着国内资本市场的发育以及经济发展和行政管理能力的提高，主要可以分为以下3个 阶段(World Bank 1994 )。第一阶段，仅靠政府税收或政府起中介作用的机构。根据世界银行1994年的报告统计,发展中国家90%以上的资金来自政府的税收或政府起中介作用的机构。这主要是因为发展中国家市场机制还很不完善, 很难从长期资金市场上筹资。国际金融组织和政府援助项目(ODA)的贷款往往是发展中国家初期环境基础设施建设资金的主要来源之一。第二阶段，国内资本市场和金融中介机构的能力有所发展，但尚未完善的国家，如在许多中等收入的发展中国家，项目融资作为有效融资手段得以运用，但是需要较强的管理能力, 这里往往需要来自外界如国际开发机构的技术支持。另外为了提高评估和担保能力, 推动国内资本市场的发展，加强政策性融资－基础设施专业融资机构、为借款人建立资信，提供担保和贴现贷款的政府资助基础设施开发基金作为提供长期资金支持的一种过渡机制也常常被采用。这一阶段往往处于建设需求旺盛，政府资金难以满足市场需求，急需拓宽融资渠道的阶段。第三阶段，市场机制完善并有大量长期资本寻求投资领域的情况下, 资本市场运作与私有化是投融资的重点发展方向, 如债券市场、股票市场、信托基金等。理论上一个国家利用资本市场为水业设施融资的发展层次是这样的，但决定采用什麽样的投融资机制的另一个主要因素是该国的政治·财政体系，特别是中央政府与地方政府、公共部门与私人部门在投资建设水业设施时所扮演的角色将影响投融资的模式。另外，供水与污水处理设施是满足各社区、团体、各阶层基本需要的准公共物品,与其它经济领域的基础设施相比具有投资时间长、收益率低、沉淀性成本高等特性，政府资金的作用就尤为重要，有限的政府资金应充分发挥它的作用，但是这一作用不是一成不变的，应随着政策发展的需要进行调整。经济实力很强的国家如美国和日本，中央与地方政府的直接投资所占的比例也是很大的。
　　地方政府是供水与污水处理设施的建设者和所有者，在设计水业投融资机制时要先分析建设水业市场的资本供需状况。需求指投资水业设施建设与运营管理所需资本的预测，供给指地方政府财政能力与融资能力。要考虑并比较每个项目的各种资金来源的可能性。明确年度支出预算, 在供需有差距的情况下，确定融资额度。要重点分析从地方资本市场融资的可能性。地方资本市场也存在着供需关系。需求方指地方政府投资水业对于资本市场的需求量和其贷款能力与资信程度，供给方指是否具有有效的融资手段·金融工具∶如地方银行贷款系统、发行地方债券等的融资手段及其配套机构，同时还有闲置长期社会资本并有中介投资机构融通这部分资金。可以说地方政府投资水业的资金供需情况决定社会资本的参与程度，是否能够融到所需资金,需要设计具体融资手段与完善配套金融工具。地方政府需要雇用专业的财务顾问进行财务分析、设计融资机制、制定融资计划。

3.政府资金

3.1 加强政府资金的作用:主要融资主体, 引导投资方向, 提供担保
　　政府在水业建设中起着主导作用，但是政府所扮演的角色以及它的实现形式是随着国家的经济发展、政策要求、体制改革等大环境的变化而变化。比较政府的作用不能以制度不同为标准，比如像日本、韩国等资本主义国家其中央集权与计划性经济的色彩还是很浓，政府财政是主要资金来源。从国际经验来看，经济发展阶段是影响水业发展政策的一个主要因素，如英国与法国都是在经济发展初期、政府财政能力较弱的情况下，通过私人部门参与，早期就开始建设供水与污水处理设施的例子。另外政府部门与私人部门的关系呈现出从私营到国营再到私营的反复循环，这是解决“市场失败”,后又解决“政府失败”的政策选择结果。
　　在水业领域，政府资金的作用主要可以分为以下6点∶(1) 不同程度被纳入政府的财政职能范围, 长期以来在众多国家是水业建设的主要资金来源；(2) 在经济快速发展阶段，可起到拉动内需的作用；(3) 通过贴息贷款等政策性融资手段, 可引导私人部门投资水业领域起到政策导向的作用, 同时通过政府出资的城市基础设施开发基金等渠道可起到“种子资金”的作用，同时为借款人建立资信水平、提供必要担保；(4)降低融资成本；(5)发挥平衡地区差异与缩小贫富差别等社会责任的作用；(6)在健全价格机制过程中起补贴作用。
3.2 地方政府资金来源
　　对于地方政府来说,资金来源主要有以下一些渠道。第一,上级政府的转移支付,这主要决定于各国的财政税收体系。这种作法可在全国范围内,在一定的期间内有效加速设施建设。在建设高峰期的10年到20年可运用上级政府转移支付的做法,特别对于地区经济差异大、经济落后的地区。但是如果长期不改变这一体制，地方政府也会过分依赖转移支付，即使建设需求不大的时候,也会继续申请使用转移支付，导致资金使用目的不明确、效率低下,所以不宜持续太长，是具有历史使命的财政政策。第二,地方税收。需要保证对于水业领域的一定投资。增加税种往往不受欢迎。可以建立水业专门帐户，关键在于保证对于水业领域的一定投资规模。第三, 使用者收费。收费政策是水业顺利发展的根本保障,是产业化与市场化的前提条件,是公用事业改革工作的核心之一。明确规定供水成本，利润率等价格确定原则与定价政策。上述是资金的来源，税收和收费的比例在各国是不一样的，决定于各国对于费用负担的具体规定。靠税收难以进行大规模建设投资时，地方政府还可以自己从银行贷款或从资本市场通过发行市政债券融资，或从其它投资主体融资∶第一，来自政府援助(ODA)或国际开发金融组织的贷款。在发展初期阶段是主要的资金来源,可以起到示范项目的作用。但是随着建设需求加大,投资的增加,它所占的比例会相对变小。另外随着经济的发展，援助项目会越来越少,它的作用会变小。特别是在水业领域转变为可赢利项目时，取而代之的将是跨国公司的直接投资(Foreign Direct Investment: FDI)；第二，靠企业投资，企业大多也从银行贷款、或从资本市场通过发行企业债券、上市等手段融资。
3.3水业投融资机制应用案例分析－国际经验
　　表1整理了各国在水业建设领域投融资机制的主要运作方式。其中日本和美国是典型的政府主导型投融资结构。在这里将做仔细介绍。PPP模式投融资结构将在第4部分－项目融资里做仔细介绍。

表1 各国水业建设领域投融资机制的主要运作方式 国家 资金来源 美国 联邦政府转移支付 ＋“清洁水州立滚动基金” ＋ 市政债券 英国 企业投资 ＋ 私人机构投资 ＋政府补贴、购买服务 德国 地方财政资金 + 州政府专项资金 + 银行贷款 法国 地方财政 ＋ 国家拨款 + 银行贷款 ＋ 企业投资 ＋ 私人机构投资 ＋ 长期债券 ＋ 保险公司、老年保险等基金投资 日本 中央政府转移支付 + 地方债券 中国 地方财政 ＋ 银行贷款 + 企业债券 + 国债 ＋企业投资 香港 政府财政(基本工程储备基金(Capital Works Reserve Fund)) 韩国 中央政府转移支付 + 地方债券 泰国 中央政府财政 + 地方财政 + 环保基金 ＋ 国际开发金融机构 马来西亚 中央政府补贴 ＋ 地方政府财政 ＋ 企业投资(自有资本、企业债券、商业融资) 印度尼西亚 中央政府转移支付 ＋ 地方财政 ＋ 企业投资 捷克 银行贷款 + 债券 巴西 贷款

(出处∶作者整理)

3.3.1 日本－中央政府转移支付 + 地方债券
　　日本是典型的依靠上级政府拨款的国家。根据从1988年到2001年的统计，公共污水处理设施的建设费用主要来自国库辅助金,占29.2%，地方债券，占57.3%，其它还有受益者负担金，占2.3%、城市规划税，占2.3%、都道府县辅助金，占0.26%、一般市预算，占9.1%。日本的地方交付税制度对中央与地方政府的财政负担又进行了再次调整。地方交付税是中央政府向地方政府进行财政转移的手段，污水处理领域地方交付税的规模是还贷的50%。这样, 建设总投资的大约57.9%来自于中央政府。在日本，市政债券被称为地方债券，其在城市生活污水处理设施建设方面的投资占相关设施建设总投资的20－40%。
　　中央政府负担比例∶国库辅助金(29.2%)+还贷(地方债券(57.3%))×50%=57.9%　
　　所以说在日本, 中央政府是污水处理设施建设的主要资金来源。运营管理费用包括运营管理和还贷的费用，主要来自于使用者收费占35.6%、市町村预算占50.1%、都道府县预算占2.7%、其它财源占11.6%。运营管理费用的30%也由地方交付税来负担。
　　日本还采用了特别地方债券制度(也称国库辅助金的分期交付),这一制度是为了满足污水处理设施的紧急建设需要, 分期支付项目建设所需的国库辅助金,这样可以减少项目实施单年度的国库一次性所需支出,早期使项目成为国库辅助对象。这一制度为了不增加地方的负担, 允许地方政府把从下一年度开始分期交付的相当于国库辅助金的全额作为「特别地方债券」发行债券,所需利息也由中央政府全额负担。这一制度是把中央政府的实质负担转移到下一年度以后,在污水处理领域投资快速增长期间,可以提早进行建设,是有效的做法。
　　现在，日本的公共事业（包括水业）正面临着改革的风波。长年以来，在中央集权的财政结构下，地方政府过于依赖中央政府，地方政府经常会申请建设需要不大、也没有进行费用-效益分析的项目，造成极大的浪费, 加大财政赤字。上述财政结构在经济快速发展阶段, 可以有计划地、在全国范围内均衡地开展建设，但是在经济发展到一定阶段, 基础设施发展健全，建设需要不大的时期, 由于中央政府不清楚地方的进一步发展需要, 这一制度就会阻碍地方政府的发展。同时，中央政府的积极财政并不会像经济高速增长期能发挥同样的拉动内需的效果,这时需要调整财政体系, 进一步改革公共事业体制。
3.3.2 美国－联邦政府转移支付 ＋“清洁水州立滚动基金” ＋ 市政债券
(参考国合会(CCICED)环境保护投融资机制课题组报告)
　　(1) 建设费用
　　联邦政府
　　在美国, 地方政府(县/市/镇)负责建设和运营生活污水处理设施，建设资金主要来源于各级政府的公共财政支出、发行市政债券，运营管理费用主要来源于污水处理费。美国城市生活污水处理设施建设的具体投融资结构为∶以地方政府或地方政府下属的污水处理公司为项目法人进行建设, 以联邦和州政府公共财政支出下的转移支付资金、以及由此衍生出的其它资金机制为主要资金来源，地方政府公共财政预算和地方政府资信担保下的市政债券融资为第二资金来源。
　　美国把公共污水处理设施、下水道和流域水环境整治统称为清洁水领域。长期以来，联邦政府通过转移支付等手段, 用联邦政府的公共财政预算向各州和地方政府提供了大量资金，用于清洁水项目的建设。这种转移支付机制在1972年美国国会通过「清洁水法」后得到了进一步的加强。联邦政府对清洁水项目的支出都是来自于公共财政预算（主要是个人所得税），联邦政府没有设立其它专门的环境税收或收费手段来筹集所需资金。对环境保护领域(包括清洁水项目)的转移支付一般占支付总额的1%到2%之间,其中80年代曾达到5.87%(1980)。另外美国农业部、住房部、内务部等其它7个联邦机构亦有对清洁水项目的资金资助计划。对于清洁水项目的投资，不仅来自联邦政府当年财政支出的转移支付，还来自联邦政府已建立(或协助建立)的各种滚动基金，如环保局协助建立的“清洁水州立滚动基金”和农业部的滚动基金。
　　联邦政府对清洁水项目的转移支付机制从形式上看，可以分贷款和赠款。从内容上看，分技术支持(规划,设计)、设施建设、系统完善、特殊地区邦助(印第安人地区和美墨边境地区等)等。从部门看，联邦政府环保局、农业部、内务部、联邦海洋与大气管理局、美国地址勘察局、商务部、住房与城市发展部、卫生布等都有援助资金用于清洁水项目。城市污水处理设施的建设与改造是重点援助对象之一。除“清洁水州滚动基金”外，绝大多数资金援助项目由上述联邦机构的某一个部门，通过设立资金管理和使用章程、公布申请程序和评审标准与时限、实施项目资金审查监管和后评估程序等进行直接管理。“清洁水州滚动基金”是根据「清洁水法」修正案于1987年后逐渐在各州建立起来的一项滚动基金，该基金由联邦政府和州政府按照4∶1的比例投入资本金，由各州设立自己的管理机构，并根据本州的具体情况决定资金使用用途和申请程序等。这些分布在不同联邦机构的项目，侧重点不同, 相互补充，相互支持， 对提高美国生活污水处理水平, 增加公共污水处理系统的服务区域项目, 改善美国的水环境质量起到了很大的作用。
　　“清洁水州立滚动基金”是美国各界公认的、最大和最成功的向清洁水项目提供资金的联邦政府转移支付项目。根据美国环保局的统计，从1987年到2001年，这个基金共向10900个清洁水项目提供了343亿美元的低息贷款，在过去5年内,平均每年提供34亿美元贷款。为了扩大资金量，在50个设立该滚动基金的州中, 由34个州还通过发行“平衡债券”(用滚动基金中的1美元做担保发行2美元的债券), 使其滚动基金的可使用资金共增加了44亿美元。目前，这个基金周转情况良好, 除了每年都有10亿美元以上的本金和利息回流外(2000年返还的本金和利息达到21亿美元), 美国国会还根据美国环保局所做的“清洁水需求调查”等基础调查，每年向这个滚动基金增拨约11亿美元的联邦资金。联邦政府(含清洁水州立滚动基金)对全美生活污水处理设施的建设投资约在100-110亿美元之间, 占这一领域总投资的77-85%。
　　州政府和地方政府
　　美国各州政府对污水处理的最大投入是根据1987年「清洁水法」修正案向“清洁水州立滚动基金”配套投入的约45亿美元(平均每年约3亿美元)。此外,各州还根据自己的实际情况设立其它的污水处理资助计划, 如纽约州为了保护其北部的大湖地区水质, 在不同的地区和州立政府机构设立了多种资助计划。如果将“清洁水州立滚动基金”的衍生扩容资金(使用平衡资金发行市政债券)归属联邦资金，美国各州政府公共财政资金每年对清洁水建设项目的转移支付总量平均在7亿美元, 约占全美在这一领域投资总量的5%。
　　作为生活污水公共处理设施的直接投资者和拥有者，地方政府(一般指县,行政市,镇政府)在为项目建设的融资过程中可以考虑使用多种资金, 如联邦政府和州政府援助资金、自有财政资金和资本市场资金(市政债券)等。从案例调查情况看，地方政府一般只从地方财政公共预算中拿出占项目建设总投资的2-5%作为项目的前期准备资金和开工经费，其余的资金多是使用联邦和州政府的转移支付资金(1987年前以赠款为主, 1987年以后以贷款为主)和发行市政债券。在其所发行的债券中, 有相当一部分被“清洁水州立滚动基金”所直接或间接购买或担保。在美国的清洁水项目(主要是污水处理项目)建设资金中，直接来自州政府和地方政府公共财政支出的资金约占其项目投资总需求的7-10%。
　　市政债券
　　在美国的水务公共事业领域（含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等），每年的建设性投资需求约2300亿美元，其中85%来自市政债券投资，政府财政投资仅占15%。美国市政债券不仅可以直接为城市环境基础设施建设融通社会资金，而且产生了一定的引导和挤出效应，吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目，这样政府可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市公益项目。城市污水处理厂建设领域的市政债券筹资只占总建设投资的5-16%。近年来, 这一比例有迅速扩大的趋势, 原因有3个方面∶(1) 发行市政债券程序越来越简单成熟, 发行条件越来越容易被满足。例如在最重要的担保手段上，不仅联邦和州政府有相应的援助机制,市场上还有专门的市政债券担保公司。在债券发行上, 联邦和州政府的相关项目也有专门的资金预算来购买这些债券。(2)越来越多的城市政府不愿申请和使用联邦和州政府的资金,因为他们不愿过多地受联邦和州政府的监督和指导,希望有更大的自主权。(3)相对发行市政债券来说, 联邦和州政府资金申请手续繁琐, 约束条件多, 申请周期长。市政债券为环保及公共设施融资发挥的作用还是很大的。目前,美国资本市场上市政债券的债务余额约为1.6万亿美元, 占美国GDP的17%, 约占美国债券市场(包括国债、企业债券、市政债券和社会福利债券)的8%，每年的发行额度一直保持在2500亿美元左右。发行市政债券可以使地方政府把自己有限的财政收入用于象污水处理这样的经济收益较低或根本没有经济收益(经济收益率主要取决于各地的污水处理收费的标准)的项目上，而对供水等项目则主要靠发行市政债券筹集资金，用项目本身的收益来支付本金和利息给市政债券的购买者。
　　(2) 运营管理费用
　　在美国, 各城市政府是靠收取生活污水处理费来维持公共污水处理厂的运营和管理、建设投资还本付息，设备的更新改造，不足部分由地方政府从其财政收入中补贴，联邦和州政府在这一方面没有资金支持。
　　美国环保局「2000年-2020年美国清洁水/饮水基础设施需求分析报告」中指出在这20年里, 美国还需在市政污水处理领域投资3310-4500亿美元, 如果加上融资成本, 则需要4020-7190亿美元, 而同期美国还需要4060-5620亿美元用于污水处理设施的运营和管理。该报告指出，在现有投融资体制下，20年中，如果财政收入增长，在污水处理建设投资上会有210亿美元的资金缺口，如果财政收入没有增长，在污水处理设施建设投资上会有1220亿美元的资金缺口。经济发展和财政收入增加是解决问题的关键。发行市政债券是解决资金短缺的方法之一。提高现行生活污水处理收费标准也可以考虑。通过鼓励私人部门参与提高现有系统的运行效率降低生产成本也是可提倡的方法。

4.商业融资手段的应用

4.1各种投融资手段与金融工具的运用
　　地方政府和企业是主要的投资主体，本文重点分析如何形成地方一级的融资体系、如何利用社会资本参与供水与污水处理设施建设与运营。明确各种投融资手段与金融工具以及它的运用条件与特点（表2）。

表2 各种商业融资手段的应用 融资手段 投资者 借款人 适用项目·特点 商业银行信贷 商业银行 城市基础设施综合开发部门、项目法人 有政策扶持、还款保障的项目,与其它城建开发项目一起申请打包贷款、用不同项目的综合收益还款的项目。对于长期投资、收益率较低的项目兴趣不大，建立新的地方资本市场时其作用是有限的。

资本市场融资 国债 私人部门、银行 中央政府 国家重点项目、地方转移支付项目。直接受国家宏观经济政策的影响, 同时资金量有限、项目管理难、效益较低。 市政债券 银行、长期资本(共同基金、养老基金、保险公司(特别是生命保险)、信托部门、个人投资者) 地方政府以及它们的代理机构和授权机构 地方城市基础设施项目: 供水与污水处理设施建设领域广泛运用；为了项目融资可发行收益债券。融资成本较低；保持政府控制；资金运用效率高。免缴所得税、安全性高、流动性强、期限灵活。适于长期投资项目。 公司债券 银行、机构投资者、个人投资者、外国投资者、保险公司、共同基金、证券经营机构和自营商 政府出资或联合出资方式下供水与污水处理设施建设部门或项目成立专门的具有法人资格的公司 地方尚不能发债的情况下的可利用融资方式。金融体系不完善、债券市场尚处发展阶段时，可以起到类似市政债券的作用，可降低地方政府发债风险。 股票市场 内部员工、个人投资者、外国投资商、 主营城市基础设施建设的上市公司 除融资·再融资功能外，可适用于为提高效率和效益进行行业改革的国有企业改制项目。没有固定利息负担、所融资金不必偿还、筹资风险小、增加企业信誉。可积极利用外资。 信托投资基金 财政、企业和城市居民 　 不属于城市基础设施建设专门的融资渠道;适用于长期项目的融资。由专门的信托投资机构加以管理和运用，风险基本取决于所投资或贷款的项目本身的风险。

政策性融资 城市基础设施开发专业融资机构 商业银行,政策性银行 政府市政部门·国有企业,私人部门 财政投融资项目用于重点优先投资项目(供水与污水设施建设经常是投资对象),运作长期资金。当市场需求达到一定程度,并有与之相适应的技术和管理能力时可设立专业融资机构,这种机构往往带有历史使命，随市场(建设,资金,融资手段)的变化而变化。需要及时设立并及时更改其服务领域与服务内容。 政府资助城市基础设施开发基金 私人部门、政府、国际金融组织 地方政府市政部门和私人部门 资本市场尚未发展完善时提供长期资金支持的一种过度机制，适用于提供担保和贴现贷款为借款人建立资信水平的项目。由政府财政主管部门管理,过渡性信贷。滚动基金是在市场化资本信用市场引入补贴的做法。

项目融资 银行贷款∶外国商业银行、国内商业银行、出口信贷中的贷款银行和担保银行、国际金融组织；发行项目债券借款:机构投资者 为某一特定项目成立的项目公司 BOT(建设-运营-转让)、Concession Contract、TOT(移交-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营）等项目。建设资金需求量大、政府资金紧张、同时需要提高工程质量、管理水平时的有效模式。资金来源主要由企业从商业银行、资本市场自筹资金。投资风险可望在政府部门和私人部门的得到合理分配。

(出处:作者整理 )

4.2　 主要融资手段在水业领域的应用
　　运用商业融资手段涉及到两个主要问题∶(1) 充分利用国内资本市场－社会资金[2]参与的可能性∶是否有闲置资金正在寻找长期稳定收益、风险较低的投资领域。与欧洲、日本和亚洲发展中国家相比，美国的储蓄率和投资率都比较低，但由于它拥有世界上效率最高的资本市场，所以能够资本配置到生产效率最高的程度，从而获得很高的回报，也就产生了“一本万利”的效果。在美国和英国，其保险公司的资产和养老保险基金就占了上市股份的50％，由此证明，这是世界上两股最成熟、最有效、最有竞争力的金融力量(香伶 2004)。成熟的资本市场为更好地运用商业融资手段的前提条件。(2) 如何开发多样化融资手段、更多地运用担保、抵押、贴息、信托、证券化等商业融资机制来运作上述社会资本投资水业领域。银行贷款和债券是两种主要融资手段，需在两者之间建立良好的竞争关系。
４.2.1 商业银行贷款和政策性银行贷款
　　银行贷款是各地建设水业时普遍采取的措施。但由于水业设施的效益比较低，周期长，在金融体制改革－规制缓和的大潮下，银行贷款大多采用商业贷款利率，利率太高，水业设施的投资回报难以满足利率的要求。同时城市政府负债率高，资信程度低影响了借贷能力。
　　从水业的公共事业的性质来看，成立专门的基础设施银行，或者利用现有的政策性银行作为基础设施银行，对城市基础设施的贷款实行优惠利率是可行的办法。政策性融资手段(1)可以提供商业银行难以提供的长期、稳定的资金；(2)以政府信用为背景，可以融到稳定、融资成本低的优质资金，是减少财政负担的政策手段；(3) 通过利用金融机构的审查和提供信息功能，提高项目可行性，提高政策实施效果；(4)对项目可以实施监督管理、可以从项目实施过程中得到反馈意见、发现问题进一步完善政策。政策性银行有支援创新和培育金融、资本市场的作用。PPP/PFI项目是新的融资手段属于政策性银行的支援对象。但是也要注意政策性投融资机制会随着金融·资本市场的自由化、财政体系改革等经济环境的变化而发生变化，容易出现市场与公共理论上的浑淆造成规则的不明确性、一部分实施机关的运营的低效等问题。
　　下面是日本政策投资银行(ＤＢＪ∶Development Bank of Japan)在水业建设领域开展政策性融资的案例。

框图1 日本政策投资银行在水业领域建设所发挥的作用

　　日本政府利用邮政储蓄(30%的国民储蓄来自邮政储蓄)和厚生年金等资本投资国家重点建设项目如供水、污水处理基础设施，这部分资金被称为“第二预算”，投资项目可以享受国家低息贷款和税收上的优惠，统称为财政投融资。日本政策投资银行(原称日本开发银行)是实施财政投融资机制的机构，60年代开始最早负责为地方政府(水业设施运营公营企业)提供长期、低息贷款建设水业设施。如在1971年环境省(当时环境厅)的年度预算只有33亿日圆，建设省为727亿日圆，财政投融资的计划则是1702亿日圆，其中由日本开发银行等机构运作的资金高达561亿日圆。后来由于中央政府放松了对地方债券发行的约束后它的作用减弱。
　　近年来，DBJ在引进私人部门投资(PFI∶Private Finance Initiative)参与基础设施建设与运营管理的项目中发挥着重要的作用。如东京都水道局金町水厂内为建设与运营自家用发电设备，同时为东京都水道局提供电和蒸汽的项目而成立了合资公司。由石川岛播磨重工业(IHI)、清水建设以及电源开发公司出资成立的SPC金町水厂能源服务公司从2000年10月开始为水厂和东京都水道局提供20年的电和蒸汽，由东京水道局付费。这是东京都水道局率先全国开展的第1号PFI项目。DBJ与第一劝业银行(现∶瑞穗银行)、富士银行(现∶瑞穗银行)三家银行共同出资10亿日圆进行项目融资。项目规模虽小，但是作为PFI项目的范例其意义深远。

(出处∶Development Bank of Japan 2004)

　　在设计运用投融资机制时, 还要注意融资结构。如我国的商业融资(不含国债)是一个以银行间接金融为主体的融资结构，如果以企业为融资主体,按照通过银行的间接融资和不通过银行的直接融资两种方式划分,二者的比例约为9:1(纪敏 2003)。这种融资结构就决定了近期内银行还要发挥主要作用的事实。银行信贷是中国金融业的主体，可以作为城市基础设施建设融资的主渠道。但从更宏观的角度考虑，仍有不少问题。一是金融风险过度集中于银行。二是从发展直接融资的角度看，也需要逐渐降低银行融资的比重，增加直接融资的渠道，从而增加居民的投资渠道。因此，从降低银行风险与提高直接融资比重的宏观金融发展趋势看，水业设施融资不宜长期过度依赖银行信贷。这种结构需要调整。在短时期内难以调整的情况下，可以进行信贷机制改革(框图2)。

框图2　 对我国商业银行信贷机制改革的建议

在现阶段，只要在提高获取信贷和还贷能力方面进行一些机制改革，商业银行信贷可以成为城市环境基础设施建设项目融资的重要手段。机制改革的具体内容包括：
　　·第一，实行借款人与项目法人分离。选择城市基础设施综合开发部门作为借款人，实行城市环境基础设施项目借款人和项目业主分离。地方政府对这类借款人在项目综合开发、土地批租、财政贴息和担保以及发债和上市融资等方面给予政策扶持，形成项目还款的保障。
　　·第二，由项目的控股股东对项目借款人实施担保。在这一方式下，项目借款人仍是项目业主本身，但要求项目资本金的最大出资人对借款人实施担保。担保人仍选择能得到当地政府扶持的城市基础设施综合开发部门。
　　·第三，由地方政府赋予借款人其它项目的开发权，并指定其它项目收益作为环境项目的还款来源。
　　·第四，与其它城建开发项目一起申请打包贷款。对不同的城建开发项目进行打包，例如将污水处理项目和城市供水项目捆绑打包申请贷款，用不同项目的综合收益还款。
　　·第五，利用政府贴息资金、发债、债券转股权和邀请贷款银行充当借款人的财务顾问等方式，增强借款人的还贷能力。

(出处:CCICED环保投融资机制课题组 2003)

4.2.2 市政债券
　　市政债券是以城市政府为发债主体、或以城市政府下属部门或机构（如污水处理厂、水务公司、城市基础设施建设和管理公司等）为发债主体，向资本市场公开发行的债券。市政债券主要用于地方城市基础设施建设或公益设施建设，如道路、桥梁、供水、污水处理、垃圾处理、教育设施或其他公益设施等。城市环境基础设施属于市政公用设施的一部分，发行市政债券能够依靠地方政府的支持获得多种还款担保，并以城建项目开发的综合收益弥补环境项目本身现金流的不足。市政债券在城市环境基础设施融资中具有广泛的应用前景。
　　发达国家如美国、日本、欧洲各国通过发行市政债券筹集城市公用设施建设资金的做法，已经有数十年的历史。大多数国家对于发行市政债券采取了比较开放的政策，同时运用多种市场化的办法解决市政公共设施的融资问题。
　　水业设施建设融资期间一般在20年到30年，如何融到长期资本是关键。发行市政债券虽然不能解决对于长期资本融资的问题，但是它至少提供一个渠道去接触持有长期资本的投资机构或个人。这里政策设计的关键在于如何制定利用债券融到长期储蓄资本的战略。地方政府借款与占资本市场的比例有直接关系。成功地开发地方资本市场往往在于地方政府的借款是否能够在健全的法规程序、信息公开指南、评级系统和长期资本来源等条件下，发挥引导剩余资本市场的作用。养老基金和保险基金是投资市政债券的主要资金源。
　　债券评级是不同于政府监管功能保证有效债券市场的长期运作的重要手段。它需要评级机构公开地方财政状况信息包括地方政府的预算、地方政府的财政收支表、地方政府的债务、各级政府之间的转移支付的情况。发行市政债券的程序是∶(1)制定资本计划:综合考虑资本需求、考虑政策优先程度明确投资项目、考虑各种资金渠道、制定每年的预算支出确定债务规模，制定资本计划的过程同时又是提高地方政府财务管理能力的过程。这一工作需要在财务专家的协助下完成；(2)确定项目和开发阶段∶从资本市场寻求投资水业的资金首先要明确项目的商业性。需要作现状分析找出服务范围服务水平和资金投入与需求的差距，评价项目的商业性，计算项目在收支方面的可行性，然后制定项目实施计划、设计项目；(3)债券设计∶债券种类(一般责任债券(General Obligation Bond)、收益债券(Project Revenue Bond))、债券发行规模、确定利息、提高债券信用度(如给债券上保险)降低债券利息可以减少成本、确定债券兑现时间(与发债方的财务状况、市场状况、可否用于长期投资、项目类型等有关，一般与项目周期一致，如30年的项目，兑现时间可以定为30年内的某一个时间，时间过长可以考虑开发养老金和保险金等长期资本)；(4) 债券发行的形式与过程；(5) 制定发行文件(有关债券销售内容如利率、地点、时间等、债券发行有关法律文件、信托证书、收费/收税等保证措施、承销债券协议等)；(6)上市出售等。水业领域投资风险较高，发行市政债券在一定程度上需要政府通过有明确目标·对象的担保、第三者委托、各级政府间的转移支付、部分补贴等形式邦助提高债券的信用度(PADCO,Inc.2003)。
　　市政债券的风险控制是关键，主要基于以下环节，一是发行主体的良好资信。市政债券由城市政府发行或担保发行，城市政府既是税收收入的主体，也承担着城市建设与管理的多项职能，这对控制债券发行风险起着关键作用。二是资金用途的低风险特性。市政债券不同于无特定用途的普通商业债券，只能用于市政基础设施投资。就一般情况而言，市政基础设施只要运营和管理得当，其经营风险要远低于普通的商业项目。三是发行人实际承担了市政债券的管理职能。维护金融稳定、降低金融风险，是城市政府的重要职责之一。从这一角度看，城市政府不仅要承担作为债券发行人的面临的金融风险，而且要承担作为政府管理者面临的金融风险。因此，市政债券的风险控制，不仅是一笔债券的具体风险，而且对社会金融风险的控制，也起着实际的“标尺”作用，城市政府自然会加倍重视控制和平衡市政债券的发行风险。
　　为了保证通过发行债券融到的资金用于水业，可以发行如自来水债券等明确投资领域的项目收益债券。
4.2.3 企业债券
　　企业债券在性质上与城市基础设施的公共物品特性有一定冲突。在发展中国家，债券市场与金融体系尚未健全的情况下，由于融资需求广泛存在变向的由政府通过组建城市基础设施建设部门或项目牵头公司，专门从事城市基础设施建设和运营工作，再向社会或私人发行债券，实现向城市基础设施建设融资。在我国，近年来之所以由企业而不是政府为市政建设发债融资，原因之一是规避《预算法》禁止地方政府发债的规定。但在实践中，虽然名义上由发债企业承担还债的责任和风险，但实际上发债企业会从地方政府得到各种支持和补贴，因此其性质并非真正的企业债券，而是接近用于公共产品投资的市政债券。目前我国企业债券发行审批严格，发行成本较高，数量很少，难以满足包括城市环境基础设施在内的庞大的市政融资需求。在发行企业债券为水业融资时应注意∶(1)选择合适的发债主体。在核准制下，债券的信用等级将成为能否发行以及确定发行成本的关键，因此发债主体的选择十分关键，可考虑由城市综合开发企业而不是直接由项目法人本身发债，这样可提高发债的信用等级；(2)发行综合市政建设债券。综合市政建设债券能够接住地方政府的支持获得多种还款担保，并以城建项目开发的综合收益弥补水业子项目本身的现金流的不足。
4.2.4 股市融资·股份构成
　　上市融资发展水业事业，有望实现公众股东、国有股东和地方经济三赢的目标。政府应在股份制企业中保留一部分股份，这对于在资本市场不发达国家增强投资者的信心尤为重要。政府部门在水业领域的资本所占比例下降意味着贯彻实现政府水业发展政策目标的难度加大。资本构成与债务特性有关,债务又与风险负担、提高效率·绩效改善管理的能动性等有关系。利用资本特性可以发挥以下作用:缓解风险，如在财务收支平衡表中起到缓冲的作用保护债权者免受金融市场的意外冲击；自行酌定服务成本∶根据融资环境与需求，通过管理减少或保留股息；通过合作管理,激发管理能动性给管理人员施加压力实现最大利益；(4) 通过资本占有的交易影响资本市场、加大竞争(Smith,J.,and Hannan, D. 2003)。
　　在股份化过程中可以积极利用外资，而且有些项目对外资的吸引力要远远大于对内资的吸引力，主要原因在于发展中国家的内资往往不具备雄厚的资金实力和融资背景(城市基础设施投融资体制改革课题组 2001)。
4.3 私人部门参与∶项目融资
　　私人部门参与水业建设与运营管理可以起到两个作用∶(1)企业通过自有资金、银行贷款、发行企业债券、股市融资、企业收购合并(M&A) 等手段为水业设施建设融资；(2)通过引进竞争机制提高资金使用效率、提高运营管理效率减少项目成本，从而减少政府部门财政支出，这也相当于发挥了与融资同等的作用。PPP可以运用多种类型的合同。预期的政策目标可以决定合同形式的选择。表4比较了不同的合同类型。BOT和Concession合同(包括管网建设)模式都是典型的项目融资模式。另外，TOT(指政府对其所建成的设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权,投资者在购得设施并取得特许经营权后，组成项目公司在协议期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润；协议期满，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府)，从本质上看就是将全部设备出让,一次性支付的金额是交纳的租金。对于项目公司来说，建设期的风险完全不用承担，尽管投资回报率略低于BOT模式,仍会引起项目公司的兴趣。TOT模式的关键是要处理好市民的承受力与投资者合理回报的关系，以及资产转让与国有资产正确估价的问题(裴晓菲等 2002)。最后一种合同类型是资产出售，运营商不需把设备归还给政府。在英国，这种形式的合同已经开始出现，但它对发展中国家是否有意义还需进一步评估。管理合同(Management Contract)和服务合同（Service Contract）有减少生产成本的功能，并没有融资的功能。

表4　 公共-私人伙伴关系下的合同安排 　 管理合同 租赁合同 建设-拥有-运营（BOT） 全部设备出让 全部资产出售 所有权 公共 公共 公共 公共 私人 投资 公共 公共 私人 私人 私人 运营 私人 私人 私人 私人 私人 税收征缴 公共/私人 私人 私人 私人 私人 时间长度 8-15年 10 年 10 – 25 年 20 – 30 年 永久 消费者 政府 零售消费者 政府 零售消费者 零售消费者 现金流 固定费用 根据风险 建成后根据合同支付 根据市场风险 根据市场风险 建设风险 无 无 高 低 非常低 管制风险 无 中等 低 高 非常高 资料来源：Haarmeyer, D, Mody, A (1998), 作者整理。

　　项目融资的发展还受强有力的国际和一些地方金融市场支持下的产业全球化发展的影响。水业投资需要雄厚的资金、技术实力与管理能力。企业的规模发展尤为重要，从融资到设计、建设、运营管理一体化的综合企业在投标时是有力的。从占领市场的战略考虑出发，在政府部门与私人部门的合作下成立大型企业提供多领域的公共服务是国际发展潮流，同时跨国公司为了扩大事业领域与范围也在积极开展企业购买合并(图3)。美国、亚洲的水务市场是跨国企业的主要投资对象之一。由于水业的自然垄断性，各国在允许外资企业的参与程度上有不同的规定(表5)。有一些地区，当地合作者的股份正在逐渐取代外国合作者的股份，这主要是由于政府政策鼓励扶持地方产业，同时将国外技术和投资控制在一定的水平上。在不同领域之间，国际投资的比例是不同的。交通部门地方的股份最高，因为交通部门主要需要地方材料和劳力，而电力部门中国际投资的比例最高，因为电力部门需要技术含量高的设备和专家。供水、污水处理部门恰好介于两者之间，批量水供应项目与污水处理项目由于需要高技术、设备而倾向于国际投资，配送管道系统由于需要的技术含量不高而更倾向于地方投资。

表5 水业项目外企直接投资所占比例 Metro Water Works and Sanitation (MWSS), Manila (Philippines) 菲律宾:最少占 60% (雇员10%, 地方30%, 其它20% ) ；外资: 最高占 40% Macau Water Supply Concession (MWSC), Macau (China) Sino-French JV(Lyonnaise des Eaux and New World)占 85%；原供水公司占15%。外资最高占到85% (包括香港资本) Johor Bahru Johor Water Company (JWC), Johor Bahru, Malaysia 与地方政府的合资公司。地方政府占70%；外资占30%

(出处∶作者整理)

　　随着PPP项目的增加，与其发展速度相符的融资渠道也急需开发。企业债券、股市是项目融资的主要渠道。但并不能满足项目的资金需要。在建设高峰期，应使具有公益性的PPP项目也更多成为政策性融资和国际开发金融组织/政府开发援助贷款的对象，把贴息政策作为吸引私人部门投资水业、特别是污水处理领域的措施之一。传统的政府部门对于私人部门的支持是“基于投入”的补贴(“Input-Based” public co-financing)，主要有2种形式∶(1)对于特定的公共设施建设项目成本进行补贴；(2)减少运营者的风险(与政府部门分担)(World Bank 2003)。但是由于这一机制是自动转移用户收入进行补贴,会产生阻碍运营者发挥能动性的反面效果,难以根据绩效·产出进行生产,缺乏投资决策灵活性,同时可能会陷入投资“私人部门收益”的怪圈。如何正确发挥政府部门对私人部门参与水业建设的支持作用关键在于是否能够设计出“基于产出”的补贴机制(“Output-Based-Aid”subsidy scheme)。这一机制设计必须着眼于提供服务的扩展情况(特别是经济条件差的地区)、对于服务质量或特定评价标准的达标情况，贯彻基于管理·解决风险、基于市民利益的支付原则。
4.4 利用地方资本市场进行水业投融资的成功案例
　　发达国家和发展中国家在发展地方资本市场为水业领域融资方面都有一些经验。为了避免汇率风险，国内地方资本市场的开发就尤为重要。图4是印度东南部的一个大州-Tamil Nadu利用地方资本市场进行水业投融资的案例。
　　自从1988年开始，Tamil Nadu政府就在IDA(International Development Agency)和世界银行的资助下,实施了Tamil Nadu城市开发项目(the Tamil Nadu Urban Development Project: TNUDP),在这个项目下设立了地方城市开发基金(Municipal Urban Development Fund: MUDF)。这一基金主要为市政府的示范项目提供贷款。由于MUDF的成功的运作,州政府为了吸引更多的私人部门资金、促进地方政府运用资本市场决定把基金部分私有化。1996年州政府邀请了3大地方金融机构∶ICICI银行、Housing Development Finance Corporation、Infrastructure Leasing & Financial Services Limited购买了51%的MUDF，成立了信托基金-TNUDF，由私人基金管理者运作。
　　为了加强中小城市在资本市场融资的能力，供水和污水处理共同基金(Water and Sanitation Pooled Fund: WSPF)按照纯粹的负债基金来运作。WSPF运作州政府公积金发挥债券银行作用。通过发行债券扩充基金,并按照贷款方式支付给地方政府。成立了资产管理公司(Tamil Nadu Urban Development Infrastructure Financial Ltd.),51%是私人部门投资,49%是州政府来共同管理这一信托基金。

（出处:Planning and Development Collaborative, Inc. 2003）

5. 总结与建议∶ 开发有效投融资机制、建立竞争资本市场战略

　　建立有效水业投融资机制加大对于供水、污水处理领域的投资规模的战略思路可以总结为以下8点∶
　　(1)加大政府投资规模,发挥政府主要投资主体的作用，同时还要发挥政府资金的引导、担保的特殊作用。中央政府应通过转移支付或加强税制地方自治，积极促进地方政府在水业领域的投资、保证地方资本市场的健全发展。设立投资水业领域的专项滚动基金是有效的手段。
　　但是资本市场的投资者不会与政府低息贷款项目来竞争的，这往往会失去他们的投资积极性。为此，政府补贴必须是立足于公共政策，补贴政策必须要有明确补贴对象(落实到项目层次)与补贴目标，如加快建设扩张服务范围、过度实现全成本回收等。并且这一过程是基于明确的标准、公之于众的。需要改进传统的“基于投入”的补贴机制,实现“基于产出”的补贴。由于私人部门资本的参与，政府部门要尽快研究如何创新机制运用好政府部门的资金和补贴功能。只有财务收支平衡、收益好的项目才能吸引私人/私人部门投资，为此要彻底进行对投资项目的投入产出分析，提高项目的商业运作可能性；
　　(2)完善相关政策，充分利用银行信贷、债券、信托投资基金和多方委托银行贷款等多渠道的商业融资手段，筹集资金(CCICED　2003)。
　　在现有多渠道的商业融资手段中，要通过改革和完善相关政策，重点利用好银行信贷和企业债券。
　　应积极创造条件利用银行信贷为城市环境基础设施建设融资，将国家支持环保事业发展的政策与银行信贷的风险管理要求相结合：①试行环保项目收费权质押贷款制度，降低环保项目贷款风险；②将污水和垃圾处理等环保项目纳入城市基础设施建设总体规划，选择合适的借款人，推行城市开发综合贷款制度，发挥银行信贷的组合优势；③结合国家投融资体制改革，在推行项目业主制和项目经营权转让制度的基础上，落实环保项目融资的资本金制度，增强环保项目对银行信贷资金的吸引力；④适当加大城市分支行的授信权限；⑤将更多的环保项目纳入国家开发银行的城市综合开发贷款项目；⑥发挥财政投入对银行信贷的引导作用，运用贴息和资本金补助等方式，将一部分财政投入与银行信贷捆绑使用，增强环保项目向银行融资的能力。
　　发行企业债券符合中国金融改革方向。配合《企业债券条例》的修改，制定相关配套政策，使企业债券融资能用于包括环境基础设施在内的市政项目的综合开发：①将环保项目纳入城市综合开发发债计划，选择资信高、还贷能力强的城市建设企业作为发债主体；②由城市政府赋予发债企业市政项目的综合开发权和收费权，并优先保证项目开发用地的批租；③城市政府用预算外收入对债券利率中超过国债利率的部分给予补贴；④为市政建设性质企业债券的流通转让创造必要条件。
　　(3) 在充分利用现有商业融资渠道的同时，中国应将发行市政债券作为新的重要融资渠道　（CCICED　2003）。
　　金融系统放松管制会进一步排除来自政府的影响如授意地方银行向水业基础设施提供低成本的长期资本。为此市政债券的作用将变得更加重要。市政债券是市场化成熟阶段的一种参与方式，并且同样能够为城市基础设施筹集大量的建设资金。发行市政债券是中国财政金融体制改革和投融资体制改革的一项重要举措，它涉及到中央和地方财权与事权的重新划分，涉及到法律的修订和政策的调整，需要全面建立地方政府信用评估体系和市政债券的管理体系及监督机制。要加强税收和收费以保证地方政府收入水准，树立好的发债资信。明确并减少信用风险极为重要，要加强财务管理、审计、公开地方政府财政状况。建议国务院责成有关部门组织专门力量全面系统地研究制定发行市政债券的实施方案，该方案主要应包括以下几方面：
　　①市政债券发行的配套政策。一是税收鼓励，实行市政债券投资收益的减免税政策，以吸引机构与个人投资者投资。二是向商业银行开放市政债券市场，在政策上允许商业银行投资市政债券。三是上市交易。允许市政债券在全国性证券市场交易，并创造条件开办市政债券的场外交易，通过场内与场外交易，提高市政债券的流动性，降低投资风险。四是建立有效的市政债券的发行与担保机制。推进市政债券的市场化发行，确定合适的发行与承销主体以及发行方式。运用合理的担保结构，落实担保及风险责任。
　　②保障市政债券优先用于城市环境基础设施建设的机制。为避免收益性相对较好的交通、供水等项目大量挤占债券资金，收益性较差的环保项目仍解决不了融资瓶颈问题。必须综合运用政府的调控手段和市场机制保障城市环境基础设施建设的资金需求。例如设立政府环保专门预算用于回购债券，提供优惠担保政策等。
　　③提出修改《预算法》中关于地方政府不得发行地方政府债券的规定的修正案，经国务院批准后报请全国人大审议。
　　④在中国经济发达地区选择一些重点城市进行发行市政债券的试点，严格审批发行额度，严格限定市政债券用途。例如，北京奥运会和上海世博会的基础设施建设为发行市政债券的试点提供了很好的机遇。
　　(4)完善养老金、保险金等体系，健全长期资本市场。如何合理利用个人资金投资水业领域是一个难题。个人一般只能通过中介机构或投资于与城市基础设施相关的金融产品来实现对水业建设的参与，例如通过组成投资基金或直接购买企业债券、市政债券。发行债券是水业融资的重要手段，它的运用前提就是要完善长期资本市场与长期资本运作中介投资机构；
　　(5) 加强有关机构的建设∶成立独立于中央、地方政府/行政管理部门的基础设施融资机构/公司是有必要的。这种水务公司可以发行公司债券、吸引外资投资、资产重组，这种水业领域整体发展策略可以优先融资工作给予先行发展。专业投资机构是指专门通过投资金融产品或进行产业投资获取收益的机构。专业投资机构吸收了各部门的资金集合在一起，并依照一定的投资策略由专业人员进行投资。由于投资城市基础设施建设具有收益的长期性和稳定性，因而无论在国内还是在国外都是专业投资机构的重点投资方向。专业投资机构的资金实力是极其雄厚的。如果能够充分地利用专业投资机构为城市基础设施建设服务，将会对其长期稳定发展提供更大的保证(张允宽等, 2002)；
　　(6)外资投资所占市场比例与吸引外资政策的导向有直接的关系，引进资金和吸取技术、管理经验是两个主要目的。目的不同需要外资参与的形式也是不同的。在地方资本市场有融资能力的情况下，可以减少对外贷款或外资在投资方面的参与这样可以避免外汇风险(FOREX)。这在经济危机发生时菲律宾、阿根廷等国都有教训。可以把重点放在引进先进管理经验提高系统效率降低成本；
　　(7)水业领域的PPP项目(如BOT、Concession Contract)发展越来越多。在这里争论的论点不是由政府部门还是私人部门来建设、提供服务，而是如何提高水业绩效为市民特别是经济落后地区提供高质量低成本的服务。对于这些项目的融资渠道并不顺通。项目虽然有私人部门参与，但是服务领域属于公共事业领域，市政债券－项目收益债券、政策性融资也应可以提供给PPP项目支持其融资；
　　(8)国际金融组织/政府开发援助机关具有双重作用，其面向私人部门的窗口可为私人部门提供商业贷款，面向公共部门的窗口可帮助政府部门建立实施PPP的环境。援助机关可以支援政府在城市环境基础设施领域的行政、财政体制改革、在实施阶段的有关政策的制定、地方政府的能力建设、具体的项目融资以及当地金融机构的能力建设、提供国际经验、提供项目咨询等。来自国际金融组织/政府开发援助也可以发挥与政府资金同样的作用，可以作为滚动基金的种子资金吸引其它社会资本的投资,发挥政策性融资的作用，辅助建立与运用专项基金,同时还可为地方环保基金增加资信提供担保。
　　各个国家与地区都面临着开发一个有竞争力、高信用、健全的水业投融资资本市场，使水业设施建设与运营管理项目可以获得稳定的资金，并有能力可以偿还贷款保证其财政上的可持续性。政府信用和好的投资项目是吸引私人部门投资的根本，只有地方政府提高收入水平并保证一定的投资规模，地方政府部门有良好的守信记录时，才能吸引投资者。在制定战略时需要考虑所有可能的融资手段，比较并明确在短期和中期里最为有效、最为可行的融资手段。这一战略要考虑与中长期体制改革的相关性，与体制改革同步进行。各级政府可以通过各种各样的案例吸取国际经验，采纳其中可以为我所用的有效投融资手段或工具，建立完善在市场机制下的水业投融资机制。

参考文献
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[1] 本文中的水业领域主要是指供水与污水处理设施建设。
[2] 社会资金主要包括国有企业、混合所有制企业、私营企业、个人投资者和专业机构投资者。