还公众正当权利 促供水质量提高

邵益生

　　随着社会文明程度和人民生活水平的不断提高，人们越来越关心身体健康和自己应享有的正当权利。水和空气与每个人的生活，乃至生命息息相关，因而其质量状况受到人们的普遍关注。前几年北京开始在新闻媒体中发布空气质量状况信息，受到了公众的普遍欢迎，同时也引起了政府有关部门的更加重视，几年来北京空气质量有了明显改善，目前此制度已逐步在全国城市推广。其实与空气同等重要的饮用水也引起了社会各界的关注。近年来，由于水污染日趋严重，源水水质越来越差，人们对自来水的质量心存有疑虑，社会上各种纯净水、太空水等便乘虛而入，鱼目混珠，闹得人心惶惶。建设部作为城市供水行业的主管部门，有责任督促供水企业改进工艺、加强管理、保证供水质量；同时也有义务客观地将供水水质状况向社会发布，接受公众监督。为此，建设部根据《产品质量法》和《城市供水条例》于1999年1月以67号部长令发布了《城市供水水质管理规定》，该规定的核心内容是还公众对供水水质的知情权和监督权，同时也赋予了各级政府城市建设行政主管部门对违反规定者的处罚权。

1 实行水质公告制度，还公众水质知情权

　　水是一种特殊商品，人们通过支付水费获得用水权，同时也获得对用水质量状况的知情权，这是法律赋予每个用水消费者的合法权利。过去水被当作一种社会福利产品，完全由政府垄断经营，消费者对饮用水的质量状况并不知情。随着社会主义市场经济的建立，在城市供水行业中引入竞争机制推动供水企业实行市场化经营已是必然趋势，供水者与消费者之间的关系将由原来的服务与被服务的关系转变为市场中的买卖或交易关系。增加交易透明度，维护消费者的权益是政府的重要职能之一，为此，《规定》要求定期公布全国城市供水水质状况，还公众水质知情权。考虑到社会公众和供水企业对《规定》的理解有个逐步深化的过程，建设部通过城市供水水质监测中心汇总水质报表，从1999年5月起每月在《建设报》和《中国市容报》上定期发布全国36个重点城市（直辖市、省会城市和计划单列市）供水企业（自来水厂）的出厂水和管网水质量状况。目前只公布浊度、余氯、细菌总数和总大肠菌群等四项日常检测的简分析指标，从一年的公布结果看，每个城市4项指标的综合合格率都在98.25%以上，符合现行的《生活饮用水卫生标准》和《城市供水行业2000年技术进步发展规划》的要求，获得了良好的社会反映。但与此同时，社会上要求更全面了解供水质量状况的呼声也日渐高涨。为此，建设部正在组织专家订定供水水质全分析数据的公报方案，预计今年底或明年初将以适当的方式公布35项全分析指标，届时，公众将了解到更多有关供水水质的信息，不久将来还会有更多城市的供水水质状况被逐步公布。

2 建立水质监管体系，代公众行使监督权

　　用水消费者在获得水质知情权的同时，也获得了对水质的监督权，即消费者有权核查自已饮用的水是否符合相应的水质标准，但作为每个个体消费者而言，往往因缺乏监测手段而没有能力去行使这项权利。因此，公众的监督权通常由政府机构或政府委托的有关机构代为行使。根据《规定》要求 ，我国城市供水水质管理实行“企业自检、行业监测和行政监督”相结合的制度。
　　（1）企业自检是通过设在企业内部的水质检验中心或水质检验室或水质检测科进行的，这是供水企业对出厂水、管网水和水源水的日常检测。
　　（2）行业监测的工作主要由分布在直辖市、省会城市和计划单列市的“国家城市供水水质监测网”的国家站来完成，这些国家站都通过了国家技术监督局的计量认证，其监测结果具有法定效力。作为“国家网”的牵头机构，建设部城市供水水质监测中心（又称国家总站）根据国务院建设行政主管部门的委托，行使全国城市供水水质监督检查职能，并定期或随机抽检国家站所在城市的供水水质状况。其它城市的监测工作主要由“地方城市供水水质监测网”的地方站来完成。两级网（国家网和地方网）、三级站（国家总站、国家站、地方站）组成了我国城市供水水质的行业监测体系。目前，“国家网”比较键全，已有36个国家成员站；地方网正在积极的组建中。
　　（3）行政监督按管辖权限分级实施：国务院建设行政主管部门负责全国城市供水质管理工作；省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区内的城市供水水质管理工作；城市人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区内的城市供水水质管理工作；建设部城市供水水质监测中心受建设部委托也承担部分行政监督职能。此外，卫生部门的各级卫生防疫站对生活饮用水实行卫生监督。
　　总之，上述3个层次的水质监管体系对于保证供水安全和改善供水质量起到了重要的监督作用，这是体现公众监督的重要形式。当然，并不排除公众选择其它适当的方式行使自已的监督权利。

3 明确水质管理责任，替公众行使处罚权

　　为公众提供符合现行标准的安全用水是供水企业义不容辞的职责，客观、公正、科学地为公众提供水质状况监测数据是各级水质监测站的神圣使命。这是公众的期望，也是政府的要求。所以，《规定》中不仅为与供水有关的各方明确了水质管理责任，还制定了违规的处罚条款。
　　对于供水企业，若违反本规定，有下列行为之一的，由城市建设行政主管部门或者其委托单位给予警告并处以不同程度的罚款。这些行为主要包括：供水水质达不到国家或者地方有关标准规定的；未按规定进行水质检测或者委托检测的；未按规定上报水质报表的；未按规定对各类（二次供水）储水设施进行清洗消毒的；或有危害城市供水水质安全的其它行为的。
　　对于城市供水水质监测站，若违反本规定，未按照城市建设行政主管部门的委托进行监测和随机抽检的；或未按照规定上报水质报表或者提供虛假水质监测数据的，也将受到警告和罚款。对使用不合格的水质检测材料、设备和造成事故的还要承担相应的赔偿责任。
　　对于城市建设行政主管部门或者其委托的水质监测机构的管理人员玩忽职守、滥用职权、循私舞弊的，《规定》要求所在单位或者上级主管部门给予行政外分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。该《规定》经过一年半的施行，总体情况是良好的，某些不完善的地方有待于积累经验后予以修订。

4 提高城市供水质量任重道远

　　我们讲成绩并不是为了掩盖缺点，而是希望公众了解，政府、企业及有关机构为保障城市供水安全和人民的身体健康做了许多努力。但由于现实情况离公众的要求仍有一定距离，与发达国家相比仍有较大差距，所以政府和企业仍须继续努力，提高供水质量的任务仍很艰巨。从目前情况和发展趋势看，至少有3个问题特别令人担扰，需要引起政府重视。
　　首先是水污染日趋严重。据调查，目前已有近90%的城市供水水源受到不同程度的污染，对供水企业的净水工艺造成了很大压力，保征供水水质的难度在加大。预计到2030年左右，城市污水排放量将增加一倍多，供水水源将受到更严重污染的威胁。
　　其次是供水管网老化严重。许多老城市的供水管网因年久失修，早已到了“退休年龄”却仍在“超期服役”，这不仅增加了水量漏失，还可能导致“二次污染”，管道内壁腐蚀结垢极易滋长细菌，水流冲刷管道内壁锈蚀部分，有可能降低水的质量。
　　再次是公众的要求越来越高。随着城市经济的发展和居民生活水平的提高，越来越多的公众希望我国尽快与发达国家执行的水质标准接轨。估计在我国加入WTO之后，要求提高水质标准的呼声会更加高涨。
　　因此，我们面临的形势是严峻的，任务是艰巨的。公众的期望可以理解，问题的关键是政府如何引导？如何决策？为此，提出如下几点建议，权当抛砖引玉。
　　（1）正确引导消费，逐步提高标准。政府要正确引导公众进行合理的用水消费，不要不切实际地一味去追求所谓的高标准。要谨防少数人或少数企业为了自已的商业利益而不择手段地误导百姓，使其陷入既不安全又不健康的用水误区。事实上，每个国家在不同时期执行的水质标准通常是与这个国家当时的经济发展水平和水源状况相适应的。我们要根据国情，把绝大多数普通大众的根本利益放在首位，但要实事求是，量力而行，尽快修订水质标准，逐步提高供水质量。
　　（2）转移工作重心，加大水质投资。近年来，国家为拉动内需，加大了基础设施建设的投资力度，城市供水设施的能力建设已明显超前，而用水量却没有显著增长。1999年的“供需比”（平均日供水能力与最高日需水量之比）已达到1.6，正常情况是1.2左右。相比之下，污水处理设施的能力建设却严重滞后，用于改善水质的投资欠帐太多。如美国近30年来，虽然供水设施的能力没有增加，但供水的投资却一直在增长，这些投资主要用于改善和提高水质。因此，要提高水质标准，必须加大在工艺改进、管网改造、检测监测和水源保护等方面的投资力度。
　　（3）加强法规建设，强化水质监管。随着我国加入WTO，会有更多的供水企业通过特许经营权的竞争转让等方式交由非公有制企业经营管理，原来国有的自来水公司也将逐步脱离政府部门，实行企业化管理，城市供水企业经营主体的这种多元化趋势，客观上要求政府加强对水质管理的法治建设，因此，要适时修订《城市供水水质管理规定》，并在条件成熟时出台《供水水质管理条例》，进一步健全水质公告制度和水质监管体系。目前的水质监督体系由于缺乏财政经费的支持，许多监测站的人、财、物仍依附于供水企业，尽管这些监测站仪器设备、技术人员和监测水平都是一流的，所提供的监测数据也得到了国家技术监督行政主管部门的认可，但其公正性也常常受到质疑，此问题有待解决。