特许经营制和特许经营权的关系

张军

　　市政公用事业特许经营制是国家为管理、规范某些特殊经营活动而设立的一种制度，特许经营权是根据特许经营制度授于某些经济实体的一种经营权利，二者是即有联系又有区别。只有深刻认识二者关系，才能抓住特许经营权问题实质，运用好供水行业特许经营权，促进供水事业的改革和发展。
　　特性经营权随特许经营制度的变化而变化。
　　从过去的计划经济向市场经济过渡是一系列经济体制、政治体制、法律体制的创新过程。对政府的要求是由集行政职能和经济职能于一身的无限权力主体，转变为以服务为主的有限的权力主体。对企业的要求是由没有独立权利的、权责分开的计划生产车间，转变为权、责、利紧密结合的独立的经济主体。调整这些新的生产关系的政治制度和法律制度必须经过重建过程。这一重建过程是一系列的磨合、探索、调整过程。特别是政府如何对公用事业的实现干预不参预、管理不经营、协调不限制的界限问题、力度问题，不可能一次就认识清楚，一次就调整完备。特性经营制度的不断建立和不断完善是必然的、客观存在的。对特许经营权管理的变化也是正常的。
　　第一，制度是社会上大多数人承认并要求确立的行为规范，如果只是少数人认可并要求的只能是行为准则，如果只是个别人认可并要求的只能是思潮。但是随着对市场规律认识的深化，从思潮--准则--制度是也是变化的。特别是在向市场经济的转变过程中，制度创新比技术创新具有更重要的意义。
　　第二，制度会产生交易费用，只有在一种制度形成的交易费用低于制度带来收益时，制度才是可行的。如果特许经营制度只给投资者带来利润，没有给群众带来福利和收益，群众就不会支持改革，这时制度就要改进。由于制度的改进和变化，从而特许经营权也要改进和变化。因此供水特许经营权在可以预见的期限内是有效。如果可预见的期限内各种利益矛盾较大，或者对客观条件要求较高，而客观条件不确定的因素较多时，则应适当改变特性经营权的授权期，可采取"长期经营分次授权"的方式，或"长期授权分次改进"的方式，在事前约定特性经营授权的内容是可变的。
　　特许经营制在对特许经营权规范管理的同时，必须对特许经营权的合法权益给以必要的保护。
　　城市供水资产的专用性和沉淀性，使该种资产不能随时变现，专用性越强变现难度越大，沉淀时间越长风险越大。在市场条件下政府和企业的理性博弈中，要保证双方的理性行为，首先是有政府的理性行为，才有企业的理性行为。只要企业是理性经营，才会有社会福利最大化。如果政府理性招商引资，不是"先招商后卡扣"，不是"先引资后瓜分"，那么就必须建立一套对企业合法权利的具体保护制度。在公用事业的投资谈判和授权中，虽然有些条款可以在特许经营权合同中给以明确，但是这种仅仅是合同明确是不够的。只是在授权方和被授权方之间的范围内知道，往往广大第三方并不知道，执行起来也就困难，而公共事业一定是广大群众的事情，群众有知情权和咨询权，公告于天下之事才能得到天下之支持。其次在日常的经营工作中，政府人员会涉及到有关具体管理问题，制度不明确可能给有关人员带来寻租的机会。而作为一种公共制度实行公开化、明确化，有利于公平操作。目前可以用各地城市供水实施细则的方式来明确。
　　特许经营制度对政府行使的权利要进行规范要求。
　　政府主管部门是执行特许经营权的主体，其对特许经营产品和服务的监督检查是十分必要的。但对其自己的监督约束也是必要的。在某些政府部门具有行政管理和经济管理两项职能的条件下，不但寻租的机会多，而且对个别人的"不作为"、"乱作为"难以确认。虽然建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》的第十三条进行了规定，但实现具体操作还有许多方面的要深入研究、详细规定。《市政公用事业特许经营管理办法》的出台是市政公用事业特性经营制走向制度化、规范化的重要表现，随着改革开放实践的检验，会不断丰富和发展这一门管理科学，并促进城市供水事业的发展。