城市供水欠费的制度性分析

张军

　　由于城市经济结构的调整和相当一部分国有企业的转型，以及大量下岗待业人员和新进城农民流动性等特点，给城市供水企业及时、合理收费带来极大负面影响。目前供水企业普遍存在当年欠费率在20％～30％的情况，个别地区欠费率已占到当年应收水费的30％～50％，严重影响城市供水企业资金的正常周转，也影响着供水企业持续健康发展。在当前城市供水业市场化改革的进程中，欠费问题能否得到合理解决，是供水企业改制能否顺利进行的关键问题。

应收账款中的欠费权属界定不清楚就难以改制

　　供水企业改制的首要问题是对企业现有资产进行价值评估和权属界定，而资产评估要对供水企业的流动资产、固定资产以及无形资产三部分真实性、准确性评估。其中对固定资产的要求是产权清晰的，有法律依据或有建造事实存在的证明，就可以由中介机构进行评估。无形资产也可根据有关财务开支或有关转让合同、凭证等资料进行评估。而流动资产中挂在应收账中的历史拖欠水费，却是目前难以取得可信证明和可靠的资料进行评估。
　　第一，有些国有企业的历史欠费是政府为社会稳定或为减轻困难企业负担而答应减免的，往往是采用打电话、写条子，说是缓交，实为减免不交。但供水企业却无法以电话记录或条子冲账，只有长期挂帐，继续放在应收帐款中。但这部分欠费实质是死帐、坏帐，是不能作为资产进行交易转让的虚假数字。
　　第二、许多欠账大户基本上是难有转机的“烂摊子”企业，只有几个人留守。无人负责也无能力偿还历史欠帐。当这些企业清产时无法核对欠帐，或根本不承认欠水费的事实。评估机构在没有可靠依据的情况下，也无法判断和处理这些欠费，只好继续挂帐。
　　第三，有些供水企业过去为完成上级下达的产值、利润等指标，明知应收水费中有坏帐、死帐，但怕影响工作成绩而不及时处理。在供水企业改制时更不愿积极清理。
　　第四，由于过去供水企业管理中的漏洞，有些抄表收费人员在操作中弄虚作假，甚至把已经收回的钱也不上缴，进了个人腰包或集体小金库。以上就是目前城市供水企业欠费严重的几个主要原因。供水企业收款中的欠费问题应引起各级领导的重视，应采取积极的措施及时解决。如不能合理处理，将影响企业改制进程，因为潜在投资者不能用现金去交换虚假的资产。改制中许多投资者对水厂有兴趣而对整体改造无信心，也是因为水厂内的资产比较清楚，产权容易界定。还影响对供水企业领导业绩的正确评价，比如欠帐是哪一届领导的责任，如果推翻历年的“业绩”会影响许多人的面子和位子。这是当前改制中涉及许多领导和管理好坏的一个敏感问题。

正常的现金流是供水企业持续发展的基本条件

　　现金流是一定时期企业货币资金流出的数量反映。计划经济条件下国有企业主要依靠财政或银行贷款补充流动资金。因此企业对现金流正常周转的情况普遍重视不够，而且当时交易之间都是国有企业，欠帐、赖帐也较少，当时财务制度要求专项折旧基金单独存储、专项使用。供水企业现金流分成营运资金和折旧基金两块分别运转，现金流没有造成影响企业发展和正常运营严重状况。在市场经济条件下，现金流的情况同企业资产负债比例情况一样，关系到企业正常资金运转，关系到企业是否破产问题，更关系企业持续发展中的后续资金来源问题。
　　供水企业流动资金挤占大量折旧基金的现象掩盖欠费问题的严重性
　　企业流动资金在没有外部来源情况下由两部分（收回的材料和人工成本+折旧）组成。供水企业固定资产数量大，周转期长，每年形成一定量的折旧基金。根据94年财务制度规定，折旧基金不再专项存储，可以同流动资金一起使用，补充短期流动资金的不足。但是折旧基金是企业进行固定资产改造、维修和扩大投资的来源，不能长期挪做流动资金使用。必须在需要使用折旧资金投资时，能从流动资金中抽回来使用。目前供水企业实际情况是折旧基金长期占压在流动资金的使用上，而且掩盖了越来越多营运不足和欠收水费情况。应收款中的欠收水费把折旧基金越占越大，越占越长、越占越死。虽然供水企业的帐面上还有现金维持开支，但实质上企业资产已经变成了劣质资产。因为已经没有能力对设备、设施进行更新改造，没有能力扩大再生产。特别是在水资源环境不断恶化情况下，不能及时采用新工艺、新材料、新设备，将无法保证出厂水质达到国家规定的标准，提高饮用水的目标只能是一句空话。但是坐在办公室不了解实际情况的官员，为供水企业解决流动资金难题的少，反而给供水企业制造欠费问题的官员多。
　　利润内部转投的管理方式使流动资金逐渐转为难以兑现的固定资产
　　根据企业经营的一般原理，当年实现利润金额应同相应流进的现金量相一致，即年底帐面体现多少利润，企业现金流报表最终结果就应该流进多少现金，如果同期有基建投资支出或对外投资，一方面投资必须经过董事会的批准，另一方面不能超过同期可筹集的资金来源，即当年提取的折旧额加利润留成和外来资金（目前外来资金主要是股东增加投资和银行贷款）。近年来，各地城市规划不断扩大，新的城市供水项目增长很快，污水处理项目投资。排污管网建设的资金筹集也让供水企业负担。企业领导为完成政府?quot;业绩"，把流动资金、折旧基金、企业利润等各种资金都变成新的投资来源进行了基建投资，使供水企业利润无法真正体现而是挂在帐上的数字。当挂在帐面上的利润成果，仅仅是为了取得奖励和提拔的数字，企业真实的财务信息就可能被当事人扭曲成虚假的利润，并且在不断循环扭曲过程中不断恶化。即做了上年假帐，在没有被发现时，只有继续做下年假帐。否则无法平衡内部利益关系，无法在上级和群众面前保持位子和面子。结果是利润数字有了，工程上了，奖金分了，流动资金没有了。
　　在政府“关照”下的一些国有企业成"顽固"的欠费大户和欠费“堡垒”
　　由于供水欠费是涉及内部管理、外部环境、政府管理等多方面原因，所以欠费挂帐既掩盖国有企业内部管理上的漏洞，也给社会上一部分国有企业老总们找到各种欠费借口，也使政府官员们有了"寻租"的地盘。供水企业内部个别员工，明明是收了钱，看到其他员工收费指标没完成，工资奖金也不少，就可能产生挪用思想，进而发展为占用公款行为，最终造成贪污犯罪。欠费越多越大的地方往往掩盖了这些管理上的问题。部分国有企业往往以效益不好、职工下岗等理由搪塞拖欠，所欠水费到一定程度时反而“杨白劳”变成了“黄世仁”，抱着“共产党的企业黄不了，欠款经营是高手”，“为国家养一大堆要下岗人员，欠国家一点水费不算毛病”的思想。笔者在调查湖南某市欠费情况时了解到，该市企业欠水费占欠费总额的70％以上。某大型国有企业多年欠自来水费达2000多万，占总欠费额20％。企业领导根本不理不睬，下面的工作人员都说没权处理，而且谁给证明欠水费就炒谁。但企业领导车照跑，宴照吃，在政府“关照”下，自来水供应一天也不敢停。有的政府部门打电话，写条子，往往以稳定大局，搞好投资环境等为理由，使供水企业无法行使合法的收费权利，这是供水企业欠水费越来越大的原因之一。而供水企业领导的位子、帽子是上级给的，不敢不照办，这是原因之一。

供水欠费的实质是侵犯企业财产所有权

　　随着市场化改革的深入，城市供水投资主体多元化正在不断发展。如何认识当前严重的欠费问题，如何有效解决欠费问题将关系城市供水改制能否顺利进行问题，也关系到改制后企业发展问题，更是改制后的企业财产所有权的能否得到切实保护问题。
　　市场经济中的商品交易实质是财产所有权交易
　　过去计划经济条件下，由于公有制是以全民所有制为主体的财产所有形式，以全民所有制名义和国家财政投资的供水企业又是福利性质的，所以大家都姓“公”。供水企业经营形成亏损有国家财政给以弥补。基本没有人认识到财产所有权的“侵犯”和“保护”问题。市场经济条件下，投入的人力、物力、原材料、其它材料消耗等都是投资者的财产所有权。而经过加工制作并进行交换的产品是投资者财产所有权的具体形式。每一个商品都代表相应的投资者的财产所有权。根据财产所有权交换的等价原则，供水企业提供自来水给用户消费和使用，用户必须相应支付等价货币。而目前供水欠费愈演愈烈，甚至有些单位或个人根本不承认欠费，实质是对供水企业财产所有权的一种侵权行为。包括政府某些个别人打电话、写条子减免水费，干预供水企业正常收费的行为，这些作法实质是利用行政手段侵犯供水企业的财产所有权。由于带有行政合法化的假象，在政府支持下，欠费的企业和个人似?quot;理更足、气更壮、胆更大"。不仅旧欠不还，而且将来用水也照旧不交钱。虽然政府要求对生活困难的下岗职工和困难居民减免一定量的水费，但这是供水企业帮助政府度过难关，不是供水企业的法定义务。而且在操作上应该同供水企业协商好，在数量上应合理，要有真凭实据，采取先收后退方式，到年底时政府财政要给供水企业相应补偿。但有些地方政府不征求供水企业意见直接下文要求减免特困户水价三成、四成。这种作法十分不妥：第一，基本生活用水数量没有界定清楚；第二，什么是特困居民无法认定，一户多处住房或户主为其子女亲朋开户交费，无法认定谁是特困户；第三，供水企业相应损失如何补偿；第四，特困居民减免到什么时间没有公正标准。在水价调整、水质安全、水量供应等方面广大居民有知情权，而供水企业在经营和保护自己的商品所有权、财产所有权方面却没有知情权。果真如此，谁还敢去投资、去经营？如果政府的信用到了一提就怕的地步，还谈什么招商引资？
　　财产所有权和商品所有权的排它性必须得到完整的保护
　　市场经济越发达，产权排它性表现越强烈，所有权保护问题越重要。新近修改的《宪法》已经在这方面迈出关键的一步，不仅提出私有产权的合法性问题，而且提出了私有产权的保护和赔偿问题。目前关键是各级政府官员在各自权限范围内所制定的政策、制度、条例中要体现新宪法的精神，把保护财产所有权的精神落实在具体实践中。要在具体、大量的工作中，审视和检讨过去的习惯做法，把侵犯个人和企业合法的财产所有权问题及时纠正过来。
　　在各种不同性质的财产所有权中，排它性程度有所不同。私有财产权排它性最强烈，因为财产所有权的完整的保护，关系所有者的切身利益，直接影响其生存和发展。集体所有制产权排它性较弱一些，因为集体内每一个人都想“搭便车”，在集体财产受到侵害时对个人生存和发展影响较小。全民所有制排它性最低，因为每个人仅仅是十几亿分之一的所有权，每个人都会“搭便车”，没有个人能全面、完整地行使财产权利。空有名义的所有权，除“按劳分配”个人消费品以外，产权对个人基本生存和发展无直接关系，过去所谓“大锅饭”“大家拿”“人人有责又人人无权”现象就是全民所有制排它性太低的具体表现。加上法律规定公有财产受侵害时，没有具体起诉就得不到切实保护。由于全民财产太庞大、太复杂，即使起诉也不可能及时得到保护，何况各种复杂的社会关系，复杂的案件过程和情节，审判、执行都有具体问题。供水欠费涉及范围广，单笔金额小，所以难以通过法律程序解决。
　　当前国家鼓励积极发展民营经济，关键一点在于民营经济主体具有强烈的财产保护意识，能及时申诉产权的合法要求。那么就需要社会制度体现产权排它性的第二个和第三个特征，即法律制度环境和社会意识、社会观念的变革。有些民营资本往往以外资身份投进国内的主要原因，一方面由于国内对相关财产保护的法律、法规不健全、不清晰，财产被政府官员侵害时无处审诉。另一方面是担心政府官员对财产权利的“不作为”和“乱作为”。普遍百姓对这些“不作为”和“乱作为”只能是敢怒不敢言，只好“敬而远之”“避而远之”，有些投资者不得不扔下自己的血汗投资而进走国外。
　　建设部2004年126号令《市政公用事业特许经营管理办法》提出“获得特许经营管理权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿”。这是一个良好的开端，不仅体现新宪法精神，而且极大鼓舞投资者的信心。但是对其它欠费问题如何处理，所有者产权如何得到切实保护还缺少明确规定。特别是政府不作为造成企业合法权益受到的损失还缺少法律规定。比如水价调整问题政府一拖就2～3年。不说不同意，只回答还在“研究”。再比如供水要铺设管线的报告久拖不办，征地、拆迁互相推委。还有对欠费户的申诉，政府部门无人解决、行政处理不及时、不到位等现象，都应该尽快加快解决。否则只有企业所有者对财产保护的积极性，没有社会法律制度有力配合和保证，没有社会群众观念的转变，就实现不了财产所有权真正的排它性。投资环境没有真正切实改善，对城市供水事业的市场化改革是最大的阻力，是投资者最担心而又无能为力的事情。

解决城市供水欠费问题需要供水企业和政府的共同努力

　　市场经济分为传统市场经济和现代市场经济，传统市场经济有两个特点：第一，经济实体之间多为现金交易。非现金交易主要靠双方的个人信用。第二，“经济人”和产权制度对政府的行为约束力不大。即政府可以任意干预经济活动、限制交易，增加税费等。现代市场经济的特点是：第一，现金交易和个人信用交易虽然存在，更大量的交易靠公正的社会（通常是政府）合同进行。第二，政府的行为也要受“经济人”和产权制度的约束，即政府不直接干预经济活动，而是按照经济规律调控和引导市场交易。由于我国刚刚由计划经济向市场经济过度，很多方面还表现出传统市场经济的特点。比如政府对经济活动的直接干预，合同当事人信用的丧失，“经济人”财产权被侵害，不公平竞争等等。
　　当前存在大量的供水欠费问题，是供水企业向市场化过渡的特定时期急待解决的一个重要问题，它的解决可以保证市场化改革顺利进入到现代市场经济的方向，真正实现保护投资者财产的合法权利和合法利益，建立起公平、公开、公正的市场经济秩序，也可以不断提高政府驾御和调控市场经济的能力。
　　按照市场化要求建立有地方特色的《城市供水用水条例实施细则》
　　1994年公布的《城市供水条例》，主要是对供水建设、管理、安全以及技术等方面做出了明确规定。由于当时公用事业市场化刚刚开始，对公用事业如何市场化的理解、认识还不够深刻，对公用事业的宏观协调方法、规制方式还没有经过大规模的实践检验，所以《条例》还带有浓厚的计划经济的特点。结合新的《市政公用事业特许经营管理办法》，特别是进几年改革的大量实际经验和教训，建立、完善有市场化特色的《城市供水用水条例实施细则》有特别重要意义。
　　1.明确政府、企业、用户各自的权利和责任。根据"十六大"确定的国企改革方针，按照“政企分开，政资分开”的原则，政府主要对供水事业抓好以下事项：供水事业进入和退出原则；供水价格审核机制和价格的审核；供水水质改善和监督；城市供水规划制定和监督；供水安全和监督；供水服务和检查评价。供水企业按照政府以上要求实现自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的机制和内部监督机制。用户按照市场等价原则，行使消费者的权利和履行支付费用的义务。
　　2.政府分开是体现政府新的管理模式的重要基础。要解决过去政府的行政管理职能和经济管理职能不分家的问题，经济搞不好时说是政治需要，政府的要求就是政治需要，所以政府官员永远是对的，企业总是有问题。在市场条件下，多元化的企业投资主体同政府的经济管理主体应该都是平等的，即使政府占有企业的较大股份也要按照公司法的原则和程序办事。一方面行政管理职能必须依法行使，该交的水费必须依法交纳。政府用水、市政用水、园林绿化用水等不能随意减免。另一方面经济管理上的问题必须通过董事会、监事会、经营班子会讨论解决，不能用行政命令代替经营问题和处理经济纠纷。
　　3.市场经济是法制经济。政府、企业、用户在法律面前是平等的关系，对企业有要求、对用户有要求，也要对政府有责任要求。解决某些官员“权大于法”的问题，就是要明确什么是“不作为”，什么“乱作为”。如能够给企业办理的事而拖着不办的就是不作为，该批的用地拖着不办，该批的水价拖着不批，该处罚的偷水、盗水现象不处理等都是不作为。不应该干预的企业经营问题乱干预就是乱作为。如企业内部安排用人问题，干部使用考核问题，向借用车辆、借用人员、借用资金等资产使用等问题就是乱作为。
　　4.市场经济是等价交换的经济。使用、消费供水企业的自来水就必须等价支付货币，否则供水企业有权停止供水，有权通过行政的、法律的手段进行追偿。市场化改革是在计划经济的体制下进行的，以农业"联产承包制"为特点的农业改革是低成本的，因为农民走上市场化道路没有再就业的问题，也很少有公共基础设施建设问题；而以国有企业改革为特点的城市化改革是高成本的，因为要解决下岗再就业问题，要扩大投资进行城市的基础建设。从宏观上看，城市的集聚效应并不能全部解决3亿农村人口进城的巨大成本压力，而城市化又是中国走现代化的必由之路。所以政府要筹积资金投入，城市居民也要承担相应的成本。否则只能把城市变成一个临时的市场集散地，不可能成为有现代化功能的城市。特别是目前不能把巨大的城市转化成本都转嫁到提供公共设施的企业身上。政府要使公共基础设施的建设能够不断发展，能够适应现代化城市的要求，就不能逼得这些企业没有资金周转，没有扩大再生产的能力，更不能侵犯这些企业的合法权利，包括财产所有权和平等交易权，而是要保护其合法权利，坚决支持其合法收费。
　　市场化改革任务主要在政府，因为产权改革是以政府为主体，新的管理模式也是政府为主体，新的制度建设还是以政府为主体。只有理性的政府才有理性的企业行为，只有理性的政府才有规范的市场环境，只有规范的市场环境才有城市的可持续发展。所以说，政府的机制改革是解决当前改革成本的关键。尽快以法律形式明确政府、供水企业、用户的权利和义务是解决目前供水收费难题的根本。
　　供水企业要建立一套现代化的管理机制，强化收费力度，向管理要效益。
　　企业要以利润最大化为目标，在内部控制制度上必须建立有力的考核体系。特别是收费考核体系的建立十分重要。①要按照“帐销案存”原则解决三年以上的欠费问题，就是把三年以上的“旧欠”原则上全部做坏帐，但要组织专人用法律手段进行清理。②当年的“新欠”超过当年应收水费销售额20％以上的部分要从从当年利润中扣除，不能计做当年利润考核，这是给经营者施加的压力。③在合理调整每个抄表人员工作量的基础上，抄表人员的薪酬待遇完全同实际的收费率挂钩，把“多劳多得”的“劳”不是简单看其“劳动过程”，而是看其“劳动的效益”上。④加强检查力度，把检查人员的薪酬同检查并收回的水费多少挂钩，具体比例可以一年一调。直到收费走入正常轨道。⑤企业的各级主管领导要抽调责任必强、有工作能力、能吃苦的员工到收费一线，要学法律的知识、营销知识、公关知识等。⑥抄表人员在一个片区不能时间太长，经常调换，发现抄表员以权谋私，假公济私的一定严惩不贷。
　　当前的供水企业改革必须冲破旧的思想观念，从企业内部、外部两上方面进行，政府改革和供水企业改革必须联合行动，这也是建设部领导指“供水企业不能一卖了之”的真正含义。解决收费难的问题也要内外一起抓。抓好这个问题不仅解决企业的效益问题，而且为企业的改制创造良好条件。只要政府的管理机制改革和企业内部经营机制改革结合起来，就一定能够解决目前的收费难问题。