重庆市环境保护2000年“一控双达标”攻坚战的启示

李仕林　 王明吉　 陈盛梁　 廖世国　 廖建华
（重庆市环境保护局　　 400015）

　　摘 要：本文回顾了重庆市环境保护2000年“一控双达标”攻坚战的历程，提出了2000年“一控双达标”攻坚战是重庆市环境保护的一次跨越式发展的命题，总结了攻坚战取得成功的三条重要经验，对今后重庆市环境保护如何实现跨越式发展提出了建议。
　　关键词：一控双达标；跨越式发展

Enlightening of Toil Campaign Chongqing Experienced About Controlling Amount of Pollutants and Double Attainments in 2000

li Shiling　Wang Mingji　Chen Shengliang　Liao Shiguo　Liao Jianhua
(EPB of Chongqing, 400015)

　　Abstract: This paper looks back on the toil campaign Chongqing experienced about the controlling amount of pollutants and double attainments in 2000. It considers the campaign should be a skipping development for Chongqing’s environmental protection and summarizes three important experiences to take great success in this campaign. At last, it gives some suggestions how Chongqing carries out skipping development.
　　Keywords: Controlling amount of pollutants, double attainments, Enlightening, Chongqing

　　国务院1996年向全国发出《关于环境保护若干问题的决定》：到2000年底，全国主要污染物的排放总量必须控制在1995年末的水平；重点城市环境质量达到国家标准，或有明显改善；所有工业污染源主要污染物排放达到国家标准。这就是著名的2000年环境保护“一控双达标”，是国家在“九五”计划期间确定的我国主要的环境保护目标。
　　决定发出以后，总体上看，我国东部发达地区行动较快，西部地区较为迟缓。重庆市不仅起步晚，而且在西部地区中也曾一度处于后进状态。但是，经过艰苦的奋战，到2000年底，重庆市以总量控制计划全面完成，地面水环境质量达标，主城区空气质量有明显改善，5169家企业99.8%达标，90家国家考核的重点企业92.2%达标的成绩，宣告了“一控双达标”任务在重庆市基本完成。从2000年下半年的工作局面和效果来看，可以说，重庆在西部地区比较，已经摔掉了落后帽子。
　　这个成果是来之不易的。它给予重庆市各级人民政府，和全市各级环保部门许多重要的启示。认真而恰当地总结经验，对于重庆市在西部大开发中，努力办好江总书记交办的“四件大事”，实现重庆市环境保护的跨越式发展，无疑会有重要的帮助。

一、2000年“一控双达标”攻坚战是重庆市环境保护的一次跨越式发展。

　　2000年是重庆市环境保护工作有史以来从未经历过的打大仗、打硬仗的一年。积累多年的问题一个一个地得到解决。据年底统计，全市投入污染治理的资金约22亿元，大多数企业的主要污染物达到国家排放标准。清洁能源工程按年度计划超额完成，医院污水治理全部完成。全市污染防治投入占GDP的比例首次超过1%。与此同时，对工艺落后、产品无市场、污染严重而又达标无望的企业，依法关停2362户，促进了经济结构的调整。拖了十余年无法解决的重庆水泥厂（老厂）、重庆市政沥清厂等主城区四大污染源，年底前关闭了。2000年也是重庆市国有企业整体扭亏的一年。工业企业结束了连续四年多的高额亏损局面，增长势头良好。全市经济增长幅度高于全国平均值。这些事实说明，对2000年环境保护“一控双达标”持悲观态度是没有根据的，市委市政府决定打一场“一控双达标”攻坚战的决策是正确的。同时也说明，环保部门在各级党委、政府的领导下所做的大量工作也是成功的。
　　回过头看，重庆市2000年环境保护“一控双达标”工作也有不尽如人意的地方。例如，达标成果比较脆弱，巩固成果的工作量大，甚至某些统计数据可能有水分等等。但是2000年企业治理污染的广度和深度，全市环境保护的投资力度，全市各级政府、各级主管部门的动员程度，都是重庆市环保史上任何一个时期远远不能相比的。它还存在的这些缺点并不奇怪。主要原因是全市真正动员起来的时间离2000年底的距离太近了。但是，它办到了过去长时期办不到的事情。如果按照传统工作方法和渐进发展模式，是根本不可能的。这是重庆市环境保护历史上一次名符其实的跨越式发展。

二、重庆市2000年环境保护“一控双达标”攻坚战给予的启示。

　　重庆市虽然在2000年基本完成了环境保护“一控双达标”任务，主城区大气质量有明显改善，但环境形势仍然严峻。生态建设与环境保护的欠债多，城市环境基础设施差距大，三峡工程发电在即，主城区大气质量仍属中国最差城市之列。江总书记交办的“四件大事”之一的生态与环保，任重而道远。这一系列问题均急需解决。这种形势要求重庆市在西部大开发中，在高速发展经济的同时，继续实行环境保护的跨越式发展。重庆市2000年环境保护“一控双达标”攻坚战中许多有益的做法和成功经验，对继续实行环境保护的跨越式发展给予了不少重要的启示。
　　对重庆市来讲，“一控双达标”成果来之不易。其过程远不是一帆风顺的。在全市四十个区县中，只有个别区县对“一控双达标”部署较早。几千家有达标任务的工业企业行动较早的也是少数。1999年5月31日重庆市人民政府发出了《关于印发重庆市2000工业污染源达标排放和城市环境功能区达标工作方案的通知》，1999年6月7日重庆市人民政府召开了“一控双达标”电视电话动员会。至此，全市范围开始了“一控双达标”工作进程。
　　但是，起初工作并不顺利。动员会后，新闻媒体上几乎再也听不到“一控双达标”的声音了。多数区县政府除了照转照抄文件以外，也几乎没有新的行动。个别区县政府甚至以经济发展落后为理由，擅自将本区县工业企业达标时间延期到2001年年底。全市工业企业中，积极行动起来解决2000年底达标问题的并不多，许多在左右观望，不断叫苦，等靠要情况十分严重。市政府限期于1999年底达标的29户重点企业中，实际上按期达标的仅2户，另有一户自然停产，其余26户均未达标，且多数无行动。与此同时，在各级政府和环保部门中，对“一控双达标”工作表示怀疑的情绪并不鲜见。比如说，重庆市正在实施国有企业的整体脱困，重庆经济发展实在需要一个宽松的环境，“一控双达标”会不会拖了后腿？还有人干脆认为“一控双达标”是冒进，不合重庆实际。整个1999年，重庆市并没有出现“一控双达标”的浓厚舆论氛围，承担工作的部门似乎在单兵作战。
　　1、一把手“亲自抓、负总责”是最重要的保障。
　　江总书记多次强调，环境保护必须一把手“亲自抓、负总责”。 重庆市2000年环境保护“一控双达标”攻坚战的成功实践，充分证明了江总书记这一论断的正确性。如果没有这一条，“一控双达标”工作是不可想象的。
　　2000年一开年，重庆市委书记贺国强、市长包叙定先后视察环保工作，同市级有关主管部门一道研究“四件大事”之一的生态与环保问题如何解决。市委市政府决定，2000年打一场环境保护“一控双达标”攻坚战，并同时启动以改善大气质量为目标的主城区清洁能源工程和全市医院的病菌病毒废水治理。为了确保目标的实现，决定将全部任务层层分解，落实责任人，加强督促检查，考核奖惩兑现。市政府还从十分紧缺的市财政资金中拨出5000万元支持上述工作。市委市政府的清醒认识和高度重视，极大地鼓舞了处于困扰中的环保部门。在重庆市环保战线工作的老同志都认为，本届市委市政府，特别是一把手对生态建设与环境保护重视程度之高、工作力度之大、措施之到位，是重庆环保工作开创二十多年以来从未有过的。
　　很快，以市长为第一责任人，分管副市长为第二责任人，市环保部门统一监督管理，市级各相关主管部门和所有区县政府都有明确任务、一把手为主要责任人的全市“一控双达标”攻坚战责任体系建立起来了，稍后并签定了责任书。由于市委市政府的坚决态度，对“一控双达标”表示怀疑的种种情绪迅速退到桌面以下去了。根据市政府授权，市环保局市监察局频频出击，对企业和区县政府监督检查，对重点问题进行新闻曝光。市环保局扩充了“一控双达标”工作班子，有效地承担起全部日常工作和信息中心的任务。7月，国家环保总局汪纪戎副局长一行到重庆检查工作，对进度仍然滞后的重庆，提出了严肃的批评，此举进一步推动了全市的“一控双达标”工作。随后，市政府针对重庆的工作进程，召开常务会议专题研究，发出了完成攻坚战的“紧急通知”。市政府和各区县政府还召开了一系列会议，落实“紧急通知”的各项措施。市委市政府的坚强决心和一系列有力措施，极大地推动了各区县政府的工作，彻底扭转了一些企业的等待观望态度，全市达标氛围达到了最高潮。
　　可以说，在2000年环境保护“一控双达标”攻坚战中，市级领导尤其是主要领导人，对环境保护工作的支持力度和领导力度发生了历史性的变化。不仅环保部门的所有有利于达标工作的建议都得到了上级的支持，而且还出现了环保部门的工作跟不上上级的决心和力度的情况。2000年12月15日，包叙定市长亲自主持关闭主城区四大污染源仪式，并发表环境保护政策性讲话。这在过去是难以想象的。
　　在重庆40个区县中，大多数区县一把手动了真格，确实“亲自抓、负总责”。治理资金问题、企业关停并转问题等等长期解决不了的“老大难”问题，“老大”一出面就解决了。这再次证明了环境保护工作中的重大问题和难点问题，确实需要一把手“亲自抓、负总责”。
　　2、真正形成上下左右齐抓共管的攻坚战格局，是打大仗、打硬仗必要的组织措施。
　　年初，包叙定市长特别嘱附，为了完成攻坚战，必须将任务层层分解、责任到人、督促检查、一抓到底。此后不久，通过市政府下达目标任务十分明确的有关责任制文件、签定责任书、召开联席会议等形式，形成了有效的责任制网络。各区县、市级各部门将责任层层落实到基层，并且创造了许多新的工作方法和经验。这种局面也是重庆市环保工作有史以来从未有过的。实践证明，在我国现行行政体制下，这种组织措施是必须的，也是有效的。
　　这个历程给予我们许多重要的启示。相当一段时期以来，我们强调环保法治的重要性，这当然是对的。但忽略了对如何形成环保部门与各级相关主管部门、上级政府与下级政府“齐抓共管”局面的研究。2000年我市形成的这种“齐抓共管”局面，在重庆二十几年环保工作历史上也是从未有过的。
　　3、环保部门是否能够起到优秀的“参谋部”和“作战部”作用，是攻坚战格局能否形成、能否顺利进行、能否取得预期效果的重要保证。
　　根据我国国情和环保法的规定，一个地区的环境质量只能由当地政府负起责任，环保部门难以对环保工作的总体情况负起全部责任。这是环保部门有别于其它许多政府部门的。但是，环保部门是在当地政府领导下对环保工作实施统一监督管理的部门，是当地政府以外负有“第二”责任的部门。在一个地区的生态建设与环境保护的大格局中，如果说当地政府处在“司令部”的位置，那麽环保部门就处于“参谋部”和“作战部”的位置。显然，“参谋部”和“作战部”是否优秀，是环境保护攻坚战能否成功的重要保证。2000年环境保护“一控双达标”攻坚战的成功，不论是全市还是各区县的情况都有力地证明了这一点。
　　在今后的工作中，各级环保部门要有继续进行大规模大范围攻坚战的雄心壮志和艰苦奋斗的工作作风。要善于从生态建设、生态保护、环境保护的大局着眼，拿出思路，提出方案，当好参谋，做好组织协调。要大规模大范围地采取生态与环境保护行动，使重庆的环境状况一年一个样，几年大变样。下决心在一至二个五年计划的时间内，扭转重庆市环境质量落后被动的局面，缩小与东部发达地区的差距。
　　作为政府参谋机关的环保部门，及时地了解领导的决心，巧妙地捕捉“战机”，迅速拿出保证实现领导决心的可行方案，是“参谋部”和“作战部”的重要职责。这需要环保部门平时要有扎实的基础工作。因此，为了实施重庆市环境保护的跨越式发展，各级环保部门还应加强基础建设和能力建设。

三、进入廿一世纪的重庆环境保护

　　2000年环境保护“一控双达标”任务虽然已经基本完成，但重庆的环境保护仍然任重而道远。
　　就“一控双达标”任务的本意而言，重庆还是一种低水平的不完全的达标。重庆工业企业的达标行动大部分集中在2000年，并且有相当一部分集中在2000年下半年，是在强大的舆论和行政压力下带有突击性的行动。因此，还需要大量的工作来巩固达标成果，否则容易反弹。在一控双达标”攻坚战中，解决了一批因结构不合理而严重污染环境的老大难问题。但是，由于重庆是一个老重工业城市，因产品结构、产业结构、部局结构不合理所造成的环境问题太多，一下子解决不完，通过结构调整进一步解决环境问题的任务还相当繁重。与东部发达地区相比，“一控双达标”是在不同起点上开始的。工业企业排放污染物的达标项目，国家允许西部地区少于东部地区。而且东部有的省市还针对实际情况在国家规定项目之外，增加了控制项目。因此，重庆工业企业目前的达标是一种低水平的达标。1996年国务院作出决定以后，东部发达地区环境意识强、行动早，工业企业排放污染物达标基本上不带有突击性，达标成果的巩固难度比重庆小。
　　“一控双达标”的根本目的，是要控制污染、改善环境质量。2000年末，重庆市主城区空气质量尚未达标，主城区饮用水源水质也未达标。实现这两项环境质量达标，需要进一步调整主城区能源结构、控制空气中尘的来源，需要对主城区城市污水进行大截流。这些重大工程的实施尚需时日。至于三峡库区水环境保护和重庆地区生态环境建设，是投资、时间和难度都更大的工程，更是任重而道远。
　　总之，进入廿一世纪以后，重庆市需要继续发扬2000年“一控双达标” 攻坚战的精神，不满足于一次跨越式发展的成功，而要进行多次或者连续实行跨越式发展，尽快改变环境保护落后的面貌。
　　2000年“一控双达标”是党中央、国务院对全国实施的环境保护决策，是一次全国性的环境保护的跨越式发展。今后，重庆市实施环境保护跨越式发展时，目标选择、时机把握、形势判断、力量组织以及方法技巧等等，都需要完全依靠自己的力量与智慧予以筹谋。纵观重庆市廿多年的环境保护，可以说在个别工作、个别领域、个别时段上有领先于全国环境保护工作的地方，但在总体工作上是落后的。其原因很多，根本的是经济与社会发展滞后，但与高层决策力量不足、决策机制不顺也有关系。因此，如何更广泛地依靠各方面的专门家，理顺环境保护决策机制，实现决策的民主化、科学化，是有待进一步解决的课题。

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作者简介：

　　李仕林　 男　 53岁　重庆市环保局　 副总工程师
　　王明吉　 男　 55岁　重庆市环保局　 助理巡视员
　　陈盛梁　　　　　　　重庆市环保局　 处长
　　廖世国　　　　　　　重庆市环保局　 副处长
　　廖建华　　 　　　　 重庆市环保局 工程师

　　以上同志均为2000年重庆市环境保护“一控双达标”攻坚战办公室主要工作人员。
　　联系电话　 023—63897398