城市环境基础设施市场化改革制度设计要点

李仕林

　　针对目前我国城市环境基础设施市场化改革制度设计，笔者提出了承包只是改革的起点，不能是终点的主张。（见中国环境报2003年8月12日第3版）市场化改革究竟如何设计？笔者提出以下建议要点，参与讨论。

一、 改革投资体制，建立投资市场

　　改革投资体制是这场市场化改革的核心问题，也是改革的难点之一。
　　政府全面退出投资市场。政府不作为城市环境基础设施的投资人和经营者，政府只做市场制度的设计者和市场秩序的监管人。但国有资本并不退出市场。而以国有企业或国有控股企业为载体，留在市场内。
　　在上述前提下，建立城市环境基础设施的投资市场。在符合市场制度，遵守市场秩序的前提下，各种资本均可进入。市场中的国有资本与其它非国有资本，在同一规则下，公开、公平、公正地进行竞争。所有资本都有保值、增值的前景，也都有亏损、破产的风险。政府权力不保障国有资本的保值、增值。
　　继续国债资金和地方财政对城市环境基础设施的投入，但投入方式按上述原则进行改变。
　　与投资体制改革相对应的是城市环境基础设施产权制度的改革。打破单一的国有产权制度，实行谁投资谁所有。但政府应对资产所有者对资产的处置做出特别规定：资产所有者无权将资产闲置不用，也无权自行转让资产。政府对违规者实行干预制度。
　　在市场体制真正建立起来以后，具备条件的地方，可以将现有的城市污水和垃圾处理场，一部或全部出让。

二、改革现有收费制度，变行政事业性收费为市场经营性收费

　　城市污水和垃圾处理收费是一项具有里程碑意义的制度，它使我国城市污水和垃圾处理朝着市场化方向跨出了一大步，为市场化奠定了第一块基石。但这项制度还存在诸多问题。除了开征面不够、征收强度未到位等等问题之外，最主要的是，它至今仍然是一项行政事业性收费，与正在进行的市场化改革相悖。改行政事业性收费为市场经营性收费，是市场存在的前提。
　　收费制度之所以设计成行政事业性收费，也与国家包揽城市环境基础设施的投资和运营紧密相关。如果进行以市场为导向的改革，让市场力量成为资源配置的基础性力量，收费的性质、方式和相关制度都必须相应地改革。
　　城市污水和垃圾处理是其所有者对公众提供的一种服务，是公众利益所要求的一种必要的服务。其所有者有权直接向公众收取必要的费用。政府权力有责任让其所有者在公开、公平、公正的前提下，按期、如数收到这些费用。
　　当政府认为公众尚无能力负担全部费用、政府愿从财政拿出缺额部分的时候，这些费用应该如数、按期交给提供服务的人。
　　为了防止暴利，也为了防止不能形成市场，政府应当管理价格。价格不自由，是城市环境基础设施提供的商品服务，与市场自由定价的商品之间，最大的不同之处。应当建立这类价格的形成机制，使其有利可图，但无暴利可得。
　　与其它投资市场相比，其规模效益、低风险、高稳定性，必然对非国有资本产生巨大的吸引力。

三、市场准入与特许经营权

　　城市环境基础设施投资市场，具有投资规模较大，一旦建成必须长期稳定运行，接受政府监管的事项较多等特点。这些特点对资本形成较多的约束，因此必须设立市场准入制度和特许经营权制度。
　　但是在建立这些制度的同时，不能形成新的垄断。适度、有序的竞争，对于市场形成与健康成长是必不可少的。
　　特许经营权制度是对政府和企业双方都规定权利义务、互相约束的一种制度。这种制度并非只在实行BOT方式的时候才适用。它是对凡自愿进入城市污水和垃圾处理市场的企业都普遍适用的一项制度。这项制度对国有企业和非国有企业、国内企业和境外企业都平等适用。
　　污水和垃圾处理作为一种特殊的服务行业，与政府之间必须有一些特殊的约定。政府需要对它有特殊的约束，它也需要政府对其合法权益有特殊的保障。这就是特许经营权。

四、污水管网与垃圾收运系统

　　污水管网对于污水处理场至关重要，垃圾收运系统对于垃圾处理场至关重要。只有管网和收运系统与处理场完全配套、同步完成、同步运行，处理场才能发挥其环保效益和经济效益。这是计划体制未能解决好的一个大问题。在计划体制下，承包处理场建设的单位没有责任解决管网和收运系统，更没有利益约束机制去促使它关心这个问题。计划体制主要靠行政命令来解决责任问题，往往出现无人负责的情况。市场体制更多地依靠经济手段解决责任问题。
　　首先，市场化的收费制度规定处理场只有投入运转以后才能收费，而且收费多少要根据对污物的处理量确定，政府决无包下来之说。那么，当处理场建成以后，如果管网还不配套，处理量上不去，投资者能不着急吗？这种制度迫使投资者必须关心管网配套问题。
　　然而让处理场的投资者也投资管网建设是不可取的。第一，管网费用很高，其与处理场造价之比，在山城重庆，常常在0.7～1.2∶1之间。在平原城市，大概不会低于0.5:1。如果投资者既要投资处理场，又要投资管网，总投资将会翻番，污水处理价格也会翻番。根据我国目前的国情，控制处理价格是十分重要的。因而不宜让管网费用进入处理价格。第二，管网与污水处理场具有不同的特征。污水处理场的运转相当于一座工厂，管网的运转相对比较简单。处理场具有“处理”功能，管网则只有“输送”污水的功能。因此处理场日常的运转和维护比较复杂，管网则比较简单。
　　笔者尝试提出一种解决办法：政府将管网的建设和维护承包给污水处理场的投资者。这就是说，谁投资建设污水处理场，谁就从政府手里承包相应的管网建设和维护。这种做法有明显的好处。从市场机制讲，企业将污水处理场早一天建成，早一天运转，企业就早一天获益。管网与污水处理场越配套，收集污水越充分，企业获益越多。这就可以促使企业将管网早一天建成，并坚持正常维护。这比计划体制下单靠行政命令解决管网问题要好得多。
　　但是这种办法也有较明显的弊端。管网建设实际上失去了竞争，相当于定向议标，容易造成承包人在与政府讨价还价中不合理地抬高价格。因此应当想办法避免或减少这一弊端。比如，在污水处理场投资权竞标之前，政府将配套管网建设的标的先做好，作为污水处理场投资权的附属条件，一起参与竞标。总之，一定要改变现在将污水处理场与管网分开竞标、各是一个承包人、分别负责、难以同步配套的弊端。垃圾收运系统的情况与此类似，不再赘述。

五、政府监管

　　政府对城市污水和垃圾处理场应该监管的内容比较多，如规划管理、工程质量管理、收费价格管理、资产处分管理、环保管理等等。一般地，各项管理是由政府相关部门分别实施的。
　　在计划经济体制下，这些管理名义上都存在，但几乎都无法实施。政府自己投资建设的污水和垃圾处理场，政府各主管部门难以对其实行动真格的管理。
　　在市场体制下，这些管理都必须实实在在地进行，否则，无法保障市场秩序。其中，最重要的是环保部门的日常监管。处理量和是否达到环保标准，既是环保监管的主要内容，也是处理场收费的主要依据。
　　目前，重庆市政府和各区县政府正在为大批污水和垃圾处理场的事务性问题而烦恼。已经建成的污水处理场的处理水量和达标运行，却很少有人关注。正所谓，该由政府办的事无人去办，不该政府管的事却揽得太多。其实，各地的情况基本与此类似。这正是计划经济体制下政府职能错位的典型表现。
　　能否建立市场化的运作机制，关键在各地政府。我国各地差异很大，市场化的起步、收费力度、财政投入等等方面难以划一，因此不宜全国实行统一的具体办法。但一个镇、一个县也很难形成市场。笔者建议，以省、自治区、直辖市或特大城市为市场区域，搞相对统一的市场化具体办法比较适宜。在此基础上，随着市场的逐步成熟，走向更大范围的统一市场。
　　随着真正市场化制度的建立，民间资本和外资将会大量进入城市环境基础设施投资市场，单一依靠中央财政和发达地区财政投入的局面将会扭转。许多地方仅仅将处理场作为花瓶使用的局面，也会随之扭转。