北京排水企业产权改革的体验

杨向平

一、排水行业市场化发展沿革

1.国内情况
　　随着城市规模的扩大，人民生活水平的提高，城市污水排放量越来越多，对公共环境产生的影响也越来越严重。为了遏制环境进一步污染的趋势，社会逐步开展了排水设施的建设和运营。1949年底，全国只有4 座污水处理厂，总计日处理能力才4万立方米，且多为一级处理；80年代前，全国只有35座污水厂，那时候兴建排水设施困难重重，既无资金、也无人才，并且无经验可循。改革开放以来至90年代初，政府加大了资金投入，并利用外国政府贷款，建成了数百座污水处理厂。通过这一阶段的发展，积累了宝贵的建设及运营管理的经验，但资金缺乏问题依然突出。到2000年底，全国设市的663个城市中有310 个建有污水处理设施，建设污水处理厂427座，排水管道约15万公里，年污水处理量113.6亿立方米，污水处理率达到34.23 %。在这期间，排水处理事业得到了飞速发展，培养出一大批经验丰富的专业人才，通过中央及地方两级政府的投入、利用国债资金、利用外资及社会资本等多种方式，排水设施建设资金的渠道也趋于多元化。
　　回顾行业发展的整个过程，对排水设施产权实现形式的摸索从未停止过。从最初完全由政府承担这部分职能，到资产实行事业化管理，再到通过改制逐步实施企业化管理，产权的实现形式不断变革。尤其在现阶段，中国已加入世贸组织，外资及民营资本大规模进入，排水行业市场化程度逐渐提高，国内排水企业面临严峻的挑战；另一方面，城市化高速发展，环保要求不断提高，排水行业投资总量明显不足。在这种背景下，排水行业的产权改革已经刻不容缓。只有通过产权改革的手段，充分发挥市场配置资源的作用，才能从根本上解决排水行业资金缺乏的问题以及排水企业运行效率低下的问题。
2.国外情况
　　国际上，大规模的水污染治理是在第二次世界大战后，随着50年代经济蓬勃发展带来的60年代日益严重的环境污染而展开的，如英国的泰晤士河和欧洲的莱茵河等水系的污染和治理就是典型的例子。至70年代末，美国投入了数千亿美元兴建了18000余所城市污水处理厂，英国、法国、德国各耗费了巨额资金兴建了7000至8000座城市污水处理厂，这些污水处理厂的投入运行对这些国家的水体污染改观起了关键的作用，也为人类治理水污染积累了丰富的经验。80年代，这些国家的污水处理水平又有进一步提高，兴建了一批具有脱氮除磷功效的设施，对水体质量改善和水环境保护起了重大的作用。在这些国家排水行业发展过程中，先后也同样地遇到了资金短缺和运行效率低下的问题。对此，不同的国家和地区采取了不同的解决方式。
　　（1）英国
　　在1974年之前，英国的供水和污水服务由1000多个分散的实体提供。1974年，供排水服务按照自然流域来划分管理范围，合并成10个地区水务署。在1989年《水行业法》颁布之后，10个地区水务署改制为10家上市公司，完全实现私有化。英国通过标准比较竞争（Yardstick Competition）和限价公式（RPI＋K％）对水务行业进行了强有力的监管，企业效率高，水环境质量好。
　　（2）法国
　　在法国城市污水处理设施的所有权为政府，政府通过出让“特许经营权”的方式将排水设施的建设、运营权承包给企业，承包商由此可获得20-30年的经营权。尽管资产归政府所有，但专门的私营水务公司在法国水务行业扮演着重要的角色。私营企业提供服务，使水务行业的资产所有权和运营责任清晰划分。运营企业间的竞争和合同的约束减少了行业内建立强有力的经济监管的必要性。竞争的结果使法国的私营水务公司有很强的竞争力，并在全世界范围内获得了成功。
　　（3）德国
　　在德国很多的州和市政府拥有供排水公司。为了提高运行效率和客户服务水平，水务行业也进行了一些改革，但是效果并不明显。近几年，由于欧盟提出了更高的环境标准，水务行业需要大量的建设资金。在这样的背景下，德国部分城市也进行了排水基础设施私有化的改革，特别是在首都柏林。
　　柏林水务公司是德国最大的供排水企业，1994年，公司开始了私有化进程，1998年柏林水务将其49.9%的股权出售给由威望迪、艾威和安联组成的联合体，柏林市政府拥有其余50.1%的股份。柏林水务公司在财务上能够自给，它的水费收入足以支付污水处理及管网维护的所有费用包括还贷和折旧,在此基础上还有一定的收益。
　　纵观国际上其他国家的排水行业管理模式，我们不难发现，无论是政府主导，还是企业主导，排水行业的经营主体都是资产量大、经营实力雄厚、对系统实施统一管理的大型组织。

二、北京排水行业产权改革历程

　　1990以前，北京市并没有独立的排水企业，排水业务由原市政工程局负责，设施投资基本以地方政府为主，排水资产限于实物管理。
　　由于北京城市化规模逐步扩大，环境污染问题日益严重，单纯以地方政府投资为主的排水设施投资模式已不能满足巨大的资金需求，因此，1993年北京市政府决定利用世界银行等多家金融组织提供的贷款来拓宽排水行业的投资渠道。从1993年开始，北京市利用世界银行贷款、日本协议基金、瑞典政府贷款、挪威政府贷款、法国政府贷款及买方信贷等资金共计16亿元，建成高碑店污水厂、酒仙桥污水厂、清河污水厂、南城污水管线、凉水河污水管线、清河污水管线等一大批排水处理设施，极大地促进了北京市排水行业的发展。按照北京市政府与世界银行签订的贷款协定，世行贷款的使用与偿还应由一家独立的专门负责排水业务的企业来承担。按照这一要求，1994年北京城市排水公司成立，隶属于北京市政总公司，负责贷款项目的实施。1999市政工程总公司将原城市排水公司、高碑店污水处理厂、北小河污水厂、方庄污水厂、世行项目部、高碑店污水处理厂筹建处等单位进行重组，设立新的城市排水公司，负责市区污水厂的建设和运行管理。
　　随着改革的进一步深化，并按照世行贷款二期协议的要求，需要将排水公司发展成一个“符合公司法要求的独立治理机构，财务上独立并有权保留和使用污水收费，拥有市区雨、污设施产权”的实体，2001年市政府批准组建“北京城市排水集团有限责任公司”（京政函[2001]69号），注册资金18亿元，公司被授予对市属管辖的污水处理厂、排水管网以及泵站等国有资产的经营权，并相应承担保值增值责任。集团成立以来，建成8座污水处理厂（含2座在建厂）、400公里污水管线、3座再生水设施、110公里再生水管线以及1座污泥消纳厂，形成固定资产约80亿元。
　　市排水集团在顺利完成建设及运营任务的同时，也积极通过BOT、TOT、合资、银企合作等多种方式进行内部产权改革方面的尝试，盘活资产，融通资金，努力实现从事业型管理向企业型管理、从政府投资为主向以企业投资为主的转变，并取得了一定的成绩。集团与国际知名水务企业法国威立雅水务、知名投资企业马来西亚嘉里集团合作，共同投资、建设和运行卢沟桥污水厂；与中建总公司合作，联合收购了连云港市自来水公司70％的股权，开创了国内排水企业收购自来水企业的先河；与首创股份合资设立京城水务，注册资本金40.2亿，共同投资建设北小河污水厂改扩建工程、清河污水厂二期工程等项目；通过公开性国际竞标，获得了北京市区定福庄污水厂BOT项目的投资建设运营权，以及广州西朗污水厂的运营权；市排水集团还在市郊收购了大兴区第一污水厂、投资建设延庆县康庄污水厂；集团与建设银行、中信银行签署银企合作协议，取得贷款授信额度30亿元，投资建设配套污水管线等排水设施。
　　可以说，市排水集团通过在企业内部积极主动开展这些产权方面的改革，初步搭建了多渠道的融资平台，积累了产权多元化的宝贵经验，基本形成了集设计、投资、建设、设备供货、运营以及服务为一体的产业链，为集团下一步深化改革打下了良好的基础。

三、北京排水行业产权改革的深化

　　北京排水行业从事业化管理到企业化管理，从实物管理到资产管理，行业产权改革方面取得了一定的进步。但是我们不难看到，作为国有独资的排水企业，虽然表面上产权清晰，但实质上资产所有者虚置，责任主体缺位，政府作为社会职能管理者与出资人之间的关系并未分开，并且由于政府一股独大，政府对企业管理干预过多，政企不分问题严重。集团虽名义上为企业，但实际上仍然延续着事业化的管理模式，不享有独立的财务自主权。集团现在实行的是依据与行政主管部门签署的综合运营单价，按照实际处理水量进行收入拨付的管理制度，综合运营单价的内涵仅为不完全成本，包括污水厂运行成本、部分大修费用及部分折旧费用，不含利润及税金，也不包含管线维护方面的成本。但另一方面，集团却承担着80亿奥运基建项目的融资任务，承担着国有资产保值增值的义务。实际上，市排水集团目前处于责、权、利三方面不相称的尴尬局面，集团产权方面的深化改革势在必行。
1.深化产权改革的有利条件
　　（1）改革时机有利。党的十六届三中全会明确提出要“深化国有企业改革、加快城市公用事业改革、实行政企分开、政资分开、政事分开，使股份制成为公有制的主要实现形式，实行投资主体多元化”，新一届北京市政府也提出了同样的要求和部署，并将排水集团列入了7家改革试点企业之一。因此，排水集团的改革符合中央及地方关于经济体制改革的精神，改革时机有利。
　　（2）企业基础有利。长期大规模、不同工艺的城市污水厂及排水管网项目融资建设、运营维护的综合管理经历使排水集团发展成为中国排水行业的实力队伍，已经形成具有一定影响力的“北京排水”品牌。排水行业的经验积累、公司的人才凝聚与企业文化的筑建，构成了排水集团未来发展的核心竞争力。一条由投资、建设、运营、科研、市场开发、咨询、服务等环节组成的排水行业的产业链已初步形成。
　　（3）水价调整有利。依据北京市经济发展速度和用户经济承受能力，有关部门已经制定出污水处理费调整计划，按此步骤，污水处理费有较大的上涨空间，能够满足排水设施运营完全成本及合理的资产收益的要求，为集团引入战略投资者提供了重要的保证条件。以非居民污水收费为例，1997年0.30元/立方米，1999年0.50元/立方米，2000年0.80元/立方米，2002年1.00元/立方米，2003年1.20元/立方米。可以看出，污水处理费基本上稳步上调。按既定的调价安排，2005年污水处理费平均值将达到1.50元/立方米，这对于行业高度密集性投入的资本的回收及收益提供了重要的支持，无疑十分有助于北京排水行业市场化程度的进一步提高。
2．产权改革的任务及目标
　　（1）对排水行业市场化运作主体的企业而言，要通过产权制度的改革，实现投资主体多元化，使企业真正成为一个自主经营、自负盈亏的独立实体，完善法人治理结构，规范企业股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制，有力约束企业内部成本，提高企业经营效率，逐步强化投资、建设、运营、科研、服务等环节组成的产业链，加快实现由地方性转为全国性、由运营型转为投资运营型的提升，扩展企业品牌，增强企业的竞争力。
　　（2）对在产权改革过程中发挥主角作用的政府而言，要通过产权制度改革，增强公有制经济的活力，建立健全国有资产管理和监督体制，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，真正做到政企分开、政资分开、政事分开；另一方面，政府要加强成本、水质以及服务方面的行业监管，建立健全以特许经营为核心的行业绩效管理体系和法律保障体系，弥补排水行业垄断经营所固有的竞争不足的缺陷，最终将企业由于效率和服务水平提高所带来的好处传递给用户。
　　（3）对北京排水行业设施而言，要通过产权制度的改革，实现污水的收集、处理及回用的系统化管理，使得资产的管理模式与其本身固有的自然垄断性和系统协调性相一致，确保排水系统高效、持续和稳定地运行，保障城市公共环境卫生安全。
　　排水行业市场必将进一步放开，市政公用设施领域的改革不可阻挡，形势十分严峻，竞争势必惨烈。我们北京排水企业会认清当前的形势，正视存在的问题，抓住奥运的机遇，顺应改革的潮流，坚定不移的推进企业产权制度的改革，为建设一个在水务市场有较强竞争力的专业化大型企业而顽强努力！