论我国城市污水处理的市场体制

李仕林

　　我国正式提出城市污水处理的产业化、市场化目标已经三年多了。通过各地的实践探索，如何实现这个目标的路子正在逐步明朗起来。去年10月14日党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场体制的决定》，为我们正在进行的探索指出了明确的方向，探索中的各种思路也应该逐步统一到十六届三中全会的决定上来，使我国城市污水处理的市场体制尽快建立起来。
　　根据笔者的学习体会和对各地实践的思考，尝试提出建立我国城市污水处理市场体制最重要的几个问题，以供研究讨论。

一、以产权制度改革为核心，建立多元化的投资体制。

　　打破国有资本垄断城市污水处理产业的局面，实现投资主体的多元化，已经载入三中全会决议，应该没有什么疑问了。
　　现在的问题是如何打破？
　　首先，现有的城市污水处理场，凡属国有事业单位的，应该全部改制为国有企业。凡属国有企业的，应该全部朝建立现代企业制度方向改革。国有资产与这些国有企业之间的关系，必须权责明确。作为企业，它应该具有市场经济条件下所有企业最重要的共同属性，如经营、竞争、扩张、破产等等。正在建设或规划中的城市污水处理场，应当全部按上述方向建立。
　　与这个方向相对立的是政府在市场中的直接投资人地位问题。在计划经济体制下，政府是作为直接投资人进入市场的。这与打破国有资本垄断城市污水处理产业，实现市场化是直接矛盾的。可以说，这个问题不解决，就不会有市场化，就谈不上投资主体多元化。因此，政府作为直接投资人必须全面退出城市污水处理市场。遗憾的是，我们正在建设和规划中的许多污水处理场，各级政府仍然是直接投资人。
　　我国环境保护的国情需要政府大量投资到城市污水处理场，与政府不能作为直接投资人进入城市污水处理市场，在实践中被混为一谈了。甚至有些极力主张市场化的同志也大声呼吁“政府投资人主体不能退出”，并将其称为“多元化投资主体”。这显然是缺乏经济学常识的。我国飞速发展的信息产业市场中就有政府投资，但政府以直接投资人进入市场了吗？
　　政府投资只能以国有资本的形式、以国有企业为载体进入城市污水处理市场。只有如此，城市污水处理市场才有可能建立各种资本的平等关系。没有平等竞争的关系，非国有资本不可能进入这个市场。国有资本的保值、增值，只能靠经营的成功，不能靠政府的行政保护。政府作为直接投资人，一天不退出市场，非国有资本就一天不会进来。从这个意义上讲，哪一个城市、哪一个省，政府的直接投资人地位退出得越早，行政保护撤出得越早，非国有资本就会最先进入那里的污水处理市场。
　　政府退出投资人主体地位以后，国有污水处理厂进行现代企业制度改造以后，国有资本的继续运作就有了前提条件。首先，可以实行股份化，吸纳非国有资本入股。也可以部分或全部出售国有股份。
　　为了筹集更多资金建设更多的城市污水处理场，或者为了全面筹集城市污水处理市场化改革成本，笔者建议尽可能多地出售国有股份。
　　在上述条件之下，非国有资本大量进入城市污水处理市场成为可能。
　　这里顺便谈及一个观念上的误区。许多文章有一个共同的潜台词，即认为城市污水处理场最终应该“掌握”在国家手中。他们认为，城市污水处理场是社会的公益性基础设施，当然地不能掌握在政府以外的人手中，否则，就没有环境安全。他们之所以大力推广BOT模式，其中一个重要原因，就是污水处理场的所有权最终会回到政府手中。试想，如果所有污水处理场都掌握在政府手中，世界上有哪一个国家的政府能运转好所有这些污水处理场？如果BOT期满以后，回到政府手中的污水处理场不再用市场方式交回到企业手中，那这些污水处理场不就又“死”了吗？
　　一句话，政府只能并且必须管理好污水处理市场，但绝不能直接进入市场去投资和运营。而现实的情况正好与此相反，改革还是比较艰难的。

二、建立城市污水处理市场框架

　　许多有深度的文章都呼吁要尽快建立城市污水处理的市场框架。我们现在只有计划经济体制下的城市污水处理模式，没有市场经济体制下的总体框架。人们已经认识到，实行城市污水处理市场化，是一个系统工程，单靠一两项制度的改革是不够的。比如说，前两年有人认为只要实行了污水处理收费制度，市场化改革就可以顺利推进了。但是，收费制度已经实行两三年了，市场化改革仍然困难重重。对于市场化总体框架，不同的文章使用了不同的名词，有的叫“市场化战略规划”，有的叫“市场化制度设计”，但不管叫什么，都是指市场制度中核心内容的法制化。可以说，没有这些核心内容的法制化，哪怕是较低程度的法制化，就没有市场化。
　　最近有不少文章把污水处理同城市供水放在一起，研究整个水业的市场化问题。笔者不反对“水业”的概念，而且从发展的眼光看，从已经高度市场化国家的经验看，两个产业合并有其内在的必然性。但应当指出，城市污水的市场化远难于城市供水的市场化，我国现阶段两个产业的市场化程度远不在一个平台上。对于刚刚起步的城市污水处理市场化，需要一个单独的政策框架。
　　我们都知道，城市公用事业中，有的完全不能市场化，有的比较容易市场化，有的介乎二者之间。例如，城市广场、道路（市区道路）、绿化带、公园、雕塑、公共照明等等，几乎不可能市场化，必须由代表公众利益的政府投资并所有。另一些则比较容易市场化，例如城市供电、供水、供热、供气、通讯、公共汽车等等。虽然这些行业具有自然的垄断属性，但政府可以通过改革措施，打破垄断，形成竞争，提高效率，改善服务。城市污水处理的市场化则介乎上述两种类型之间。从已经高度市场化国家的经验来看，只要措施得当，它也可以成功地走向市场化，但其进入市场化的路程比供水、供电、通讯等复杂得多。
　　一个重要的原因，是人们对于城市供水、供电、通讯等等有着天然的市场需求，比较容易建立供求关系。其买方和卖方的关系，在计划经济时代就已经存在。现代社会人们的环保意识虽然提高了，但人们对自己排放的废水并不容易与污水处理企业之间建立起供求关系。从环境理论上讲，这种供求关系是应该存在的，但实践上需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。供电、供水、通讯即便没有政府的市场化框架，它也能运作，而城市污水处理就不行。其原因就在于此。市场经济比较发达的国家，一般都将污水处理费并入供水费用一同收取，甚至将垃圾处理费也纳入其中一并收取，使收取污染处理费用的操作简便易行，其原因也在于此。
　　从全国范围来讲，城市污水处理市场化框架的建立应该是一个由点到面、逐步完善的过程。初始框架可以由于缺少经验而不完善，但不能缺少法律上的权威性。笔者认为其起码的权威性应不低于行政规章。因此，由省、自治区、直辖市和计划单列市一级出台这类框架是比较恰当的。如果由更下一级的政府出台框架，一是缺少权威性，二是由于市场小，不利于市场和竞争的形成。
　　框架的核心内容应该包括产权体制、投资体制、收费制度、政府对市场的监管职能和方式等等。根据需要，还可以载入特许经营权制度、过渡期的政府补贴、BOT规则、城市排水管网投资与维护规则等内容。框架应该具有良好的可操作性和前瞻性。初步框架可以在实践中不断修改完善，但不能倒退，不能推翻已有的承诺。

三、政府对城市污水处理市场的监管

　　政府只有在作为直接投资人退出城市污水处理市场以后，才能谈得上对城市污水处理市场的监管。在此以前，不存在市场，或者说市场中只有政府一个投资人，其对“市场”的监管就是对自己的监管。
　　在市场化条件下，充分发挥政府的监管职能，不仅是维护市场秩序的需要，更是市场得以存在的需要。除了对国有资本的监管以外，其内容仍然是多方面的，也是目前各级政府尚不熟悉的。
　　首先是对进入市场的资本的监管，包括资本准入、资本的处分、资本的退出、国有资本出让等等。
　　其二是对收费体制的监管，包括收费的分类、收费的价格、对收费的保障服务等等。需要说明的是，近两年实行的城市污水收费制度，是行政事业性质的收费，本质上仍然属于计划经济时代。它的许多属性离市场经济还相去甚远。
　　第三，对管网的投入和对政府补贴使用的监管。
　　管网问题是实施市场化的难题。目前多数人认为，管网应继续实行政府投资，笔者也赞同这种意见。但如何将它与市场化的污水处理场结合在一起，是需要在实践中认真摸索的。
　　至于政府补贴需要多说几句话。笔者看到两种极端的意见：要么不赞同市场化；要么认为只要市场化了，就不需要政府补贴了。笔者以为，这都不符合中国国情。市场化以后的城市污水处理收费，除了运营成本外，当然应该包含投资成本，合在一起是很高的。再有，必须包含合理的利润，合在一起就更高了。由于没有统一的成本核算标准，报刊上看到的各地的成本五花八门。笔者认为，这些“成本”大多过低，基本不可信。如果真正实施市场化，这些假成本自然会逃得精光。
　　如果立即实施污染者全部付费的原则，污水处理费定会高过供水费用，一部分城市居民会有困难。目前各地的污水处理收费，是根据承受能力制定的，不是根据全部成本制定的。其道理也在于此。因此中国在实施城市污水处理市场化过程中，对城市居民的收费标准存在一个过渡期，不同城市不同地区其过渡期也不同。这部分“缺口”不能由污水处理场业主承担，而应由当地政府承担，这就是政府补贴在过渡期内存在的必要性。
　　从这里也可以看出，不等于实施市场化以后，非国有资本涌进来了，污水处理场就可以随便建多少了。究竟可以建多少，运转多少，最终取决于全社会的承受力。
　　第四，对运转效果的监管。可以说，在计划经济体制下，政府对城市污水处理场运转效果的监管，只能是有名无实。在市场经济体制下，这种监管必须是严格的，内容丰富的，同业主的经济效益紧密挂钩。业主处理污水相当于代排污者履行环境法律责任。由于业主是独立的企业法人，被转移到业主身上的法律责任，政府的环保部门可以真正放开手脚监管。
　　第五，确定相对统一的污水处理价格。污水处理作为一种市场化的服务，其价格不能由供需双方自行确定，而应由政府确定。其道理不言自明。但其价格在同一地区不能太多，应当相对统一，便于形成良性竞争。
　　当然，政府对这个市场的监管还会有其它不少内容，例如工程质量、安全、排放标准、污染负荷的调节与分配等等。这里只讨论了难度较大和目前尚不熟悉的内容。