浅议建设节水型社会

姜悦楷
（全国人大环境与资源保护委员会 中国工程物理研究院）

　　摘要：本文讨论了节水型社会的内涵，分析了建设节水型社会的必要性，论述了建设节水型社会应抓的几项重点工作。提出：当前应充分发挥政府的主导作用，抓住结构调整、转变增长方式、提高用水效率和加大污染治理、保护水资源两项重点工作，以体制、机制创新为推动力，进行全社会的动员，落实科学发展观，紧密结合各地区、各单位的实际，坚持全面规划、统筹安排，综合治理、有效保护，优化配置、高效利用，确保国家饮水安全、粮食安全和生态安全，以水资源的可持续利用支持我国经济社会的可持续发展。

　　我们国家从科学发展观的高度审视水资源问题，提出建设节水型社会，这是一项具有战略意义的举措。天津、张掖、绵阳和大连四个城市的试点拉开了建设节水型社会的序幕。但是，什么是节水型社会，为什么要建设节水型社会以及如何建设节水型社会等一系列问题仍然是需要不断认识、不断探索、不断深化的问题。

一、节水型社会的内涵

　　什么样的社会是节水型社会呢？
　　社会是一个很大的范畴。历史唯物主义者认为，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾，是社会的基本矛盾。这些基本矛盾的运动，决定着社会的性质，推动着社会的发展。生产力、生产关系和上层建筑是社会的三大要素。
　　以往我们开展过许多节约活动，无论这些活动规模如何大、如何广泛，都称不上是节约型社会。所谓的节水型社会，我认为必须是以节约用水、高效用水、保护水资源、实现水资源可持续利用为中心的人类用水、护水（包括自然生态用水）活动，能够渗透到社会的各基本要素中去，从生产力到生产关系，再到上层建筑，整个社会都充分表现出是一种节水的特征。
　　随着经济社会的快速发展，水资源问题越来越突出，成为建设节水型社会的巨大推动力。但是，目前我国的现状是，节水性生产力水平不高，生产关系的某些方面又不利于节水性生产力的发展，与之相对应的上层建筑也需要进行调整。
　　第一，水资源合理的需求和高效利用，是节水型社会的根本动力。水资源作为自然资源，对其利用遵循着自然资源可持续性法则，在数量上，速度上都不能超过其恢复再生能力。经济社会的发展必须与水资源的承载能力和水环境的承载能力相协调。因此人们对水资源的合理需求，是节水型社会的发展动力。水资源合理需求是有节制的需求，是可持续需求，是寻求经济社会发展和水资源环境保护之间均衡的需求。对水不仅有量的需求，还包括水质、水环境和水生态的需求；不仅是人类的需求，还要有自然界的需求；不仅有当代人的需求，还要有后代人的需求。建设节水型社会不是为了节水而节水，其根本目标是为了满足经济社会快速发展的需要，可持续发展的需要。那种对水资源过度开发和破坏，已被证明最终要影响到人们的长远利益和根本利益,建设节水型社会就成为必然的选择。为了实现经济社会发展与水资源的协调，根本出路是提高水资源的利用效率和效益，实现水资源的优化配置和高效利用，以较小的用水增加支持更快的经济社会发展，自然而然这便成为节水型社会要解决的核心问题。第二，调整水资源的权属关系，形成政府宏观调控下的市场机制，是节水型社会生产关系的重大变革。在长期计划经济的影响下，水资源主要通过行政手段来配置。不承认水的商品属性，国家养水，福利供水，水资源的价格严重扭曲，不但不能调动有关方面进行节水改造的积极性，起不到调节供水的作用，甚至不能按市场经济的要求，维持正常运行。不承认水权的多重属性，更不可能建立产权的流转机制。对市场配置功能的排斥必然造成水资源的浪费以至于水危机。因此，必须把市场机制引进水资源的配置中来，通过明确水权的分离，建立水权交易市场，使用水户在节水的基础上进行用水权交易获得收益。建立和完善水价形成机制，使水价能够反映用水的全部价格，以此形成高效用水的节水激励机制和优化用水的资源流动机制，达到提高水资源利用效率的目的。由于水资源有其公共物品性质，仅有市场机制的作用，容易导致社会的不公平，加之水权的市场带有浓厚的“准市场”性质，水市场的建立和发展需要政府强有力的宏观调控来进行。以上一系列的生产关系的调整是异常复杂和艰难的，需要借鉴、探索和改革。第三，实行流域水资源统一管理和区域涉水事务一体化管理，是节水型社会管理体制改革的必由之路。管理体制属于上层建筑的范畴。要调整水资源的权属关系，正确处理人们在有关水资源生产、分配、交换、消费诸多环节的相互关系，就要建立适宜的体制，改革传统的水资源管理体制。流域是水资源供给的完整载体，以流域为单元进行水资源管理符合水的自然属性。区域是水资源需求的完整载体，在区域内进行水资源的合理交易、优化配置和高效使用是最终目标。国外的经验及我国的初步实践都证明了，按《水法》要求，进行制度创新，逐步建立和完善城乡统一的流域水资源管理和区域涉水事务一体化管理是水资源管理的有效管理体制。第四，加强节水科技研发和增强人民群众节水意识，是节水型社会生产力水平提高的基础。倡导“人与自然和谐相处”的环境伦理思想，形成“节约用水光荣”的社会道德风尚，这是节水型社会作为上层建筑特有的文化基础和道德体系。一旦这种体系的建立卓有成效，将会产生巨大的动力推动人们投身于节水型社会的建设中去。“科学技术是第一生产力”，研发节水科技，不断改进节水工艺和替代产品，广泛利用节水设备和器具，依靠科技提升生产力水平的工作我们差距还很大，工作永无止境。综上所述，节水型社会的建设，需要从生产力、生产关系和上层建筑广泛地进行深刻的变革和提升，任务复杂艰巨。正如水利部汪恕诚部长所说：“节水型社会的本质特征是建立水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益。而以政府行政手段为主推动的节水活动，只能称为节水先进城市，而不是节水型社会。建设节水型社会是一场生产关系的重大变革，是一场深刻的革命，需要我们长期的艰苦努力。”
　　二、建设节水型社会是解决我国水资源供需矛盾最根本最有效的战略举措水是生命之源，人类的生存和发展都离不开水。水资源是我国基础性资源，是生态环境控制性因素，在国民经济和国家安全中具有重要的战略地位。党和国家高度重视水资源问题。近几年把水资源问题提到突出位置，做出重要部署。各地区、各部门认真贯彻科学发展观，积极调整治水思路，在水资源的节约、保护和合理利用方面做了大量工作，成效显著。随着经济社会快速发展，我国水资源问题越来越突出。以水资源紧张、水污染严重和洪涝灾害为特征的水危机已成为我国可持续发展的重要制约因素。
　　一是水资源紧缺，供需矛盾突出。我国水资源总量是2.8万亿立方米，人均占有量2200立方米，仅为世界年均水平的三分之一。亩均占有量1440立方米，约为世界平均水平的一半。水资源时空分布不均，60-80%的降水量和河川径流量集中在汛期。以黄河、淮河、海河、辽河流域为代表的北方地区人均拥有水量仅为全国平均水平的三分之一，由于气候和人类活动的影响，近20年来，北方地区水资源显著减少。全国按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水近400亿立方米。农田受旱面积年均达3亿亩左右。全国669座城市中有400余座供水不足，其中比较严重缺水的有110座。在32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水困扰。
　　随着经济社会发展，城镇化步伐加快，全国用水量将持续增长。
　　我国用水总量从1949年的1000亿立方米左右增加到1997年的5600亿立方米左右，人均年用水量从187立方米增加到450立方米。1980年至2000年，城镇生活用水年均增长7.2%，工业用水量年均增长5.2%。分析表明，在充分考虑节水的情况下，我国年需水量将达到7000―8000亿立方米，接近水资源的可利用量。对一些缺水地区和缺水城市，供需矛盾将十分突出，如果不采取有力措施，有可能在未来出现严重的水危机。
　　二是水污染形势十分严峻。我国对水污染的防治下了很大功夫。调整产业结构，推进清洁生产，组织开展了“三河三湖”、三峡库区、环渤海等重点地区的水污染防治工作，加大投入兴建城市污水处理厂，使城镇污水处理率上升到42.3%。但是水污染形势依然十分严峻。2003年，废污水排放总量达680亿吨，比1980年增加了2倍多，其中工业废水占2/3，城镇生活污水占1/3。全国七大江河水系的409个重点监测断面中，劣五类水质占30%。对全国52个主要湖泊评价显示，5个受到污染，26个严重污染。地下水水质恶化。全国25%的地下水体遭到污染，35%的地下水水源地不合格，平原区约有54%的地下水不符合生活用水水质标准。
　　江河湖海水污染的普遍性和严重性，不仅加剧了水资源的短缺，使许多地区资源型缺水与水质型缺水并存，制约经济社会的持续发展，而且降低了饮用水的安全性，使人民的健康受到直接威胁，成为不亚于洪灾、旱灾甚至更为严重的灾害。
　　随着我国人口增加、经济增长、城市化水平的提高，工业结构不合理及粗放型的发展模式，废污水排放量仍将呈增长趋势，加之水面源污染加重，水资源的保护成为十分突出的问题。
　　三是水生态环境安全面临严重威胁。生态环境是关系人类生存发展的基本自然条件。我国在半个世纪的发展中，为了保护和改善生态环境，虽然作了很大努力，也取得了一定成效，但生态恶化的趋势仍未得到遏制。水土流失仍很严重，荒漠化面积在扩大。由于以往经济社会发展过程中没能正确处理人与水的关系，生产、生活用水挤占生态用水，使与水相关的生态环境呈明显恶化趋势。全国包括黄河、辽河等大江大河在内的90条河流发生过断流。与上世纪50年代初期相比，全国湖泊和湿地面积分别减少15%和26%。地下水超采严重，引发地面沉降、裂缝、海水入侵等生态环境问题。
　　生态环境建设和水资源保护利用是一种相互依存的关系，生态环境建设对水资源保护利用起到有利的作用，同时它也要消耗一定的水量。保证生态环境用水，是实现水资源可持续利用的重要基础。
　　综上所述，我国水资源人均占有量低、时空分布变化大、水土资源不相匹配、生态环境相对脆弱，是我国水资源紧张的客观实际。建设节水型社会就是应对水资源紧张的形势，解决经济社会发展与水资源的矛盾而提出来的战略措施。通过节水型社会的建设，大大提高用水效率，以水资源可持续利用支持经济社会的可持续发展。节水型社会建设是全面建设小康社会的重要支撑工程。

三、关于节水型社会建设的几个重要问题

　　建设节水型社会是一项庞大的社会系统工程。需要党和政府重视，需要广大民众参与，需要大量资金投入，需要政策法规和科技支撑。当前，以下几项工作更显得重要。
　　1、优化产业布局，调整产业结构，转变增长方式，全面提高用水效率和效益。
　　用水浪费严重，水的利用效率和效益不高，是我国目前用水的最大问题。全国平均每立方米水GDP产出仅为世界平均水平的1/5。全国农业灌溉用水有效利用系数为0.4-0.5，而发达国家为0.7-0.8。单方水粮食增产量不足1公斤，而发达国家已达到1.6~1.8公斤。一般工业用水重复利用率在60%左右，而发达国家已达到85%。许多城市输配供水管网和水器具的漏失率高达20%以上。
　　以上问题产生的原因固然与人们的水忧患意识、节水意识不强有关，更主要的是产业结构、产业布局不合理，增长方式粗放，也说明了节水潜力很大。因此，节水要从优化产业布局和调整产业结构开始，着眼于经济增长方式的转变。
　　农业用水占我国用水总量的67.3%，农业节水应放在首位。从传统的粗放罐溉农业和旱地雨养农业转变为建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业。大力发展节水灌溉技术，推广节水灌溉制度和管理制度，优化种植结构，选育抗旱高产优质品种，努力提高农业灌溉用水利用系数和用水生产率。
　　工业用水占总用水量的21.6%，突出的问题是效率低下。2003年每万元GDP取水量比1980年下降了84.7%，其成效主要源于工业结构的提升和节水措施的实施。因此，工业企业要加快结构调整，加大技术改造的力度，大力发展循环经济，尽快实现从末端治理向源头控制的战略转变，推行清洁生产，实行水的循环使用，提高水的重复利用率。特别是缺水地区，严格限制高耗水产业发展，坚决淘汰浪费、污染环境的落后工艺、技术、设备和产品。
　　2、控制污染，加大治理力度，在保护的前提下开发利用。
　　水污染已经成为一大公害，直接威胁着饮用水的安全和人民的健康，影响到工农业生产和农作物安全，造成了巨大的经济损失，在一定程度上加剧了我国水资源的供需矛盾。因此，节约用水和保护用水要结合起来进行，实行“节水优先，治污为本，多渠道开源”的城市水资源可持续利用的战略。城市人口是决定城市用水量的关键因素，城镇化水平的提高，必然加大城市用水和污水排放总量。在城市用水中强调节水的优先地位，不仅节约水资源，也减少污水的处理量和排放量，“节水、减污”是双赢策略。要进一步加强工业污染的防治，实行严格的排污总量控制制度。加快城镇污水处理设施和垃圾处理设施的建设，并同步建设污水处理的配套设施。加快污水处理和垃圾处理的产业化进程。最大限度地减少污水和垃圾对水环境的污染和破坏。大力发展生态农业，科学合理使用化肥、农药，推广生态养殖，鼓励畜禽粪便综合利用，减少农业、农村对水资源的面源污染。
　　在保护中开发、开发中保护。大力发展中水回用，海水利用，雨水采集，充分开发浅层地下水。倡导污水的资源化，特别是缺水地区和缺水城市，要大力推广污水处理后回用。
　　3、建立水资源的统一管理体制和形成水市场的运行机制，实现水资源的优化配置。
　　市场机制作用是实现水资源最优化配置的基础。明确界定水资源的所有权、占有权、使用权、处分权和收益权，推进产权制度创新，实现用水权的交易，是促进水资源优化配置的重要手段。诚然，水资源的经济特征决定水市场的发育十分困难。水市场是一个准市场，明晰初始水权、规范水权转让行为、科学确定水权转让价格、合理确定水权转让年限等一系列问题都有待于不断探索和实践。但国外的经验和我国的初步实践都说明了，水权分配是一个渐进的过程，要在实践中不断完善。不要过分强调初始分配中就达到某种“完美”的方案。
　　生态补偿机制是调动生态建设积极性的重要措施。流域上游为流 域的生态建设付出了代价，应该得到补偿，当然污染了水体也应受到处罚。目前，生态补偿还处于探索、实践过程，但必须不断推进。
　　在社会主义市场经济体制下，价格是最重要的市场信号和资源配置手段。然而我国的水价改革则刚刚起步，水价的形成机制需要不断完善。水价的制定应遵循价值规律，反映用水的全部价格，包括资源水价、工程水价和环境水价。只有水价全面反映用水全部成本，才能形成合理的需求，推进水资源的优化配置。
　　正如《世界水发展报告—人民的水，生命的水》所指出的：水危机本质上是管理危机。水管理具有很大的复杂性和不确定性。如前所述，水权的分配和流转机制，水价形成机制，总量控制与定额管理下的用水机制，生态补偿机制等等，这些是形成节水型社会运行的动力、控制与激励的关键，是节水型社会的核心机制。
　　需要指出的是，水市场包括水商品市场和水权市场，以及生态补偿，往往受不同地区、不同季节影响较大，只能在有限的领域内进行。需要在政府的宏观调控下，通过民主协商和利益保障机制来实现。流域是水资源供给的完整载体，在构建水资源管理体制时，应充分考虑系统内各种相互依存、相互制约的关系，在时间上空间上全面考虑，统筹安排水的多种功能，协调好上下游、左右岸、干支流之间的关系。另外，由于我国水资源的时空分布相差很大，各流域、各区域对水资源的利用及保护从内容到措施都极不相同，对涉水决策只能因地而宜、因时而宜。如此分析，以流域为单元实行水资源的统一管理和以区域涉水事务一体化管理应该是较好的管理体制，以不断试点推进为宜。
　　4、发挥政府的主导作用，发动广大民众参与，实现节水型社会建设的目标。在节水型社会建设的整个历程中，各级政府都必须发挥主导作用，主要体现在以下方面：
　　(1) 编制和组织实施关于水资源节约、利用、保护的发展战略、规划、计划，推进产业结构调整升级，进行对水资源的宏观调控和微观管理。
　　(2) 制定一系列利用水资源、保护水环境的财政、价格、信贷、税收及科技政策，推动节水型社会的建设。
　　(3) 制定配套发展水利和保护水环境的法律、法规、行政规章及标准，并加强监督，查处犯法违规行为。
　　(4) 加大资金投入，进行必要的工程、设施建设以及科技研发。
　　(5) 推进适应节水型社会的体制、机制和管理制度的改革，不断完善水市场经济体制。
　　(6) 对水资源进行统一的管理和调度，组织、指导对江、河、湖、海的开发和治理，协调区域间的水事务。
　　(7) 进行广泛的宣传、教育、培训和动员，不断提高民众的节水意识及节水能力。
　　(8) 进行国际间涉水事务的合作与交流。等等。
　　政府能否利用这些工作发挥主导作用，进行强有力的推动，是节水型社会能否顺利推进的关键。
　　广大企事业单位和民众是节水型社会的主体。通过不断增强水的忧患意识和节水意识，改变消费观念，形成良好的节水习惯和道德风尚，不断提高节水能力，增强参与节水型社会建设的自觉性和积极性，这是建设节水性社会的群众基础，也是提高节水生产力的重要环节。总之，解决我国水资源可持续利用的问题，建设节水型社会，是一项长期而紧迫的任务。当前，应充分发挥政府的主导作用，抓住结构调整、转变增长方式、提高用水效率和加大污染治理、保护水资源两项重点工作，以体制、机制创新为推动力，进行全社会的动员，落实科学发展观，紧密结合各地区、各单位的实际，坚持全面规划、统筹安排，综合治理、有效保护，优化配置、高效利用，确保国家饮水安全、粮食安全和生态安全，以水资源的可持续利用支持我国经济社会的可持续发展。

主要参考资料：

（1） 汪恕诚 《关于水资源节约、保护和合理利用情况的报告》在第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上的报告 2004年12月27日
（2） 毛如柏 《坚持全面协调可持续发展 推进水资源保护和可持续利用》在全国人大环境与资源保护工作座谈会上的讲话 2004年10月10日
（3） 钱正英等 《中国可持续发展水资源战略研究综合报告》2000年7月
（4） 王晓东 《对节水型社会的认识》 水利部发展研究中心《参阅报告》之十三 2003年7月30日
（5） 水利部发展研究中心可持续发展水利理论分析课题组 《可持续发展水利的经济学分析》 发展研究中心《参阅报告》之十八 2003年9月15日
（6） 汪恕诚 《人与自然和谐相处——兼论大坝与生态》 在中国水利学会第八次全国会员代表大会上的讲话 2004年4月8日
（7） 刘文 黄河 张旺 张曼等 《全国节水型社会建设试点情况调研报告》 水利部发展研究中心《参阅报告》之四 2003年4月10日