规范与发展污水再生利用产业的政策建议

城市污水再生利用战略及经济和产业政策研究课题组
(清华大学 环境科学与工程系，北京 100084)

　　随着水资源供需矛盾的加剧和水污染的日趋严重，要求人们将污水加以净化处理和重新利用，以保证水资源的开发利用能够满足社会经济可持续发展的需求。在这种情况下，城市污水再生利用成为开源节流、减轻水体污染、改善生态环境、解决城市缺水的有效途径之一。污水再生利用产业在我国尚处于发展之初，为了培育和发展污水再生利用市场，提高污水再生利用率，促进该产业的快速、健康发展，并且推进污水再生利用的市场化，我们提出了相关的产业政策建议。该政策建议着力于实现如下的政策目标：第一，在水资源严重短缺的地区推广污水再生利用，扩大再生水的需求，增加污水再生利用在解决水资源短缺诸多方案中的重要性；第二，促进污水再生利用产业的发展，实现污水再生利用产业的企业化运营，提高经济效率；第三，规范污水再生利用产业，保障再生水的安全性以及水价管制目标的实现。

一、 统一规划，提高污水再生利用在城市水资源规划中的地位

　　1. 在流域和城市的水资源总体规划中，应当将再生水作为可利用的水资源形式之一，在规划中予以统筹考虑。在研究制定解决城市水资源短缺的方案的过程中，应当将污水再生利用作为常备的选项，研究其实施的技术和经济可行性。再生水与其它水资源相比具有成本优势的地区，应当优先发展污水再生利用；在水资源极度短缺的地区，即使再生水的成本相对较高，也应当发展一部分污水再生利用，一方面有利于形成水资源的竞争性供给，促进水资源的供给效率，另一方面也有助于保证水资源供给方式的多样化和可靠性。
　　2. 在污水再生利用的经济可行性分析中，必须考虑使用再生水所带来的外部经济性（主要表现为水资源的节约和水环境污染的缓减），所以应当从社会成本与社会收益的角度来比较各种方案的经济性。在低质水的需求场合中传统水资源与再生水的效果相同，那么应当选择成本低的供水方案。传统水资源供给成本包括：引水的成本、自来水处理的成本、配水的成本、污水收集的成本、污水处理的成本及处理后污水排放的环境成本；而污水再生利用的成本则包括：原水收集成本、再生水处理成本、配水成本和再生水的风险成本。如果污水再生利用的社会成本低于自来水供给的社会成本，那么采用污水再生利用从整个社会的角度来看是可行的，即使在这种情况下污水再生利用的财务可行性不能达到基准水平。
　　3. 当污水再生利用的技术经济可行性得到满足，并且与其它供水方案相比具有竞争力的时候，应当积极开展污水再生利用。在城市建设总体规划中，应当对城市的供水、排水及污水再生利用进行统一规划：城市污水再生利用应当依靠现有污水处理厂的再生水源，建立再生水回用体系；在城市污水处理厂的设计和建设中，应当进行污水处理和污水再生利用工程的一体化设计和建设；在城市统一布局建立再生水的销售网络，建设城市再生水干网供水；新建住宅小区优先采用区域性大型污水处理厂处理的再生水，建筑内预留再生水回用给排水管道。远离污水处理厂的新建居民小区，符合规定的，必须配套建设独立的污水再生利用设施。

二、 强制与自愿相结合，因地制宜地拉动再生水的需求量

　　1. 在急需回用且自身有经济能力的地区（优先强制发展型区域），应当推行再生水的强制使用措施；可以采用两种方法：一是推行水资源的“优质优用，劣质劣用”的方针，二是规定满足一定标准的用水部门在其水资源消耗中必须要有一定比例的再生水。
　　2. 水资源的分质分类使用指可以使用低质水的场合不能使用自来水、地下水或其它优质水源。因此在水资源紧张的地区，城市自来水应当只保证城市基本生活用水和必要的工业用水，除此以外的冲厕用水、园林浇灌、道路清洁、车辆冲洗、基建施工、喷水池和空调冷却设备补水等禁用自来水，而必须采用再生水。
　　3. 符合以下标准的用水部门必须采用一定比例的再生水：第一，建筑面积超过一定标准的用水部门，包括宾（旅）馆、饭店、商场、公寓，综合性服务楼、高层商品住宅，机关、科研单位、企业、大专院校和大型综合性文化、体育建筑；第二，规划人口超过一定规模的住宅小区、集中建筑区；第三，优质杂排水量超过一定标准的独立工业企业及成片开发的工业小区。
　　4. 符合以上标准的用水部门可以根据当地有关部门的规划，并且结合自身的实际条件选择经济可行的污水再生利用方式。对于自行建设污水再生利用设施的单位，有关部门应当采取措施监督再生水设施的有效运营，避免设备的闲置和浪费。
　　5. 将污水再生利用与用水指标的审批发放相结合，符合标准但未使用再生水的用水部门不能取得用水指标。发放的用水指标应当扣减使用再生水的那部分水量。
　　6. 在急需回用但自身尚不具备足够的经济能力的地区（国家扶持发展型），应推行强制使用与自愿使用并举的措施，采用激励性政策鼓励再生水的需求；在潜在需回用的地区（自行稳步发展型区域和等待时机型区域），应当实施再生水的自愿使用政策。

三、 集中与分散相结合，提高污水再生利用方式的灵活性

　　1. 集中型污水处理厂的周边地区宜采用集中型的污水再生利用的方式；对于工业用水和大面积的生态景观用水，应使用集中式污水处理厂出水的再生利用。对于离集中型污水处理厂较远的区域，或城市污水处理管网尚未覆盖的区域，宜采用分散型污水再生利用的方式；对新规划的小区，可以采用就地污水处理和再生利用系统。
　　2. 对于符合强制使用再生水标准的建筑或小区，污水再生利用管理部门可以只规定其再生水使用量，而至于是兴建分散型污水再生利用设施还是使用集中型污水再生利用企业的再生水，则应当由使用者根据再生水的成本和技术可行性自行决定。
　　3. 鼓励建筑群或小区联合兴建污水再生利用设施，以解决水量不足和规模经济的问题。除此之外，也应当尝试介于集中型回用和分散型回用相结合的模式，即由集中型污水再生利用企业提供一定水质标准的再生水，而末端用户则根据不同的水质需求自行进行处理，这种污水再生利用方式具有很好的灵活性。

四、 加强质量监管制度，确保再生水的安全性和服务的可靠性

　　1. 由于污水再生利用具有潜在的健康风险和环境风险，可能直接影响到公众的身体健康和环境，质量因而必须加强政府的质量监管职能，该项监管职能的内容主要包括再生水水质以及污水再生利用可能所带来的环境影响。
　　2. 政府对污水再生利用企业进行质量管制首先需要确定再生水管制的标准体系，制定出再生水质量标准和服务要求。质量监管的标准体系不仅涉及水质指标、技术指标，而且还包括由污水再生利用企业管理效率决定的服务质量标准，如管网泄露的修复速度、对再生水使用者投诉的反应速度等，充分体现了用户满意的宗旨。
　　3. 应当建立和健全完备的法律框架体系，以保证污水再生利用企业质量标准的有效实施。法律法规中应该明确地规定污水再生利用企业的法律责任，即要求保证再生水的安全性（指质量达到国家安全标准）以及服务的可靠性（指再生水能够保证连续、随时地供应）；制定合理的法律条款，让污水再生利用企业承担基本的水质监控任务，规定必要的用于质量控制的基础设施建设；制定罚则，确保标准的贯彻执行。
　　4. 建立起独立于企业之外的第三方质量监（检）测系统，随时监测污水再生利用企业的产品和服务质量。再生水属于城市二次供水的范畴，其质量监管体系可以纳入到目前的自来水质量控制体系中，依靠现有的国家城市供水水质检测网，通过国家城市供水水质监测管理中心和直辖市、省会城市及计划单列市经过国家技术监督部门认证的城市供水水质检测站提供的反馈信息对污水再生利用企业进行质量监管。
　　5. 污水再生利用企业公布运行质量信息以接受公众监督，公众应当能够方便、平等、免费地获得污水再生利用企业的产品服务质量信息。调动消费者的监督作用、减少政府的管制成本，为提高消费者的积极性，必需采取措施减少投诉成本，如提供有关数据资料，使再生水的使用者能够容易地识别出企业的违规行为；建立合理的机制补偿消费者因进行有效诉讼而发生的费用和成本等。
　　6. 需要政府管理部门依法行政，对污水再生利用企业的产品服务质量进行监督与抽查，接受和处理用户投诉，对违反质量标准的企业行为明确损失赔偿责任。将污水再生利用产业的质量监管结合到价格监管政策中。当污水再生利用企业质量下降时，主管部门进行降低价格、减少利润收入的惩罚。

五、 建立财务监管制度，规范再生水企业的投资和财务管理

　　1. 由于污水再生利用产业兼有自然垄断性和公益性的特征，政府应当对污水再生利用企业的投资和财务进行监管。监管的内容包括企业的设备更新、投资扩张、以及除再生水服务以外的多元化投资经营行为的监控。管理部门必需监督其资本运作和费用支出，保证企业财务状况稳定并且投入了足够的资源进行污水再生利用设施设备保养和更新，能够提供满足水质和水量要求的再生水；同时，在价格受到管制的情况下，管理部门还必需保证再生水企业的支出符合价格限制的规定，并有助于扩大生产能力、改进服务质量。
　　2. 将污水再生利用企业的财务监管与再生水的价格管制政策相结合，如果企业未能按期完成必要的投资项目就降低管制水价。污水再生利用产业内的所有企业，每年必须向财务监管部门报告投资项目的进展情况，然后公布整个产业投资进展的有关信息；并且应当强调以投资成效而不是以投资额为标准来监督企业的投资行为。
　　3. 为了确保污水再生利用企业的核心业务能安全有效地开展，政府主管部门应对企业的投资及财务行为提出一些具体的要求，包括：（1）企业必须保证有足够的财力和管理资源经营污水再生利用服务这类核心业务；（2）企业每年必须向主管部门证明在下一年有足够的财力和管理资源有效地经营其核心业务；（3）企业必须保证每年进行必要的设备维护、检修、更新投资，以保证在企业合同期满后，污水再生利用设施仍能高效、稳定地运转；（4）企业开发重要的多种经营业务领域后，必须向主管部门重新证明自己有必须的财力和管理资源经营核心业务。（5）为了提高企业财务的透明度，主管部门应要求企业对污水再生利用核心业务与其它业务实行单独的核算制度。

六、 放松市场准入管制，促进污水再生利用产业的竞争机制

　　1. 政府应当拆除由于行政性命令而造成的行业壁垒，地区分割等妨碍市场公平竞争的准入政策，取消对污水再生利用产业投资的限制，尤其是在管网的建设运营方面。为鼓励城市污水再生利用产业中非垄断业务的竞争并且扩大投资来源，应当允许私人部门和国外资本的进入，通过竞争推动现有的国有企业提高生产效率，降低生产成本。应当建立起适应该行业多元化投资格局的产权制度，尊重并保护投资者的合法权益。
　　2. 政府不应当干预由于市场竞争本身所造成的进入壁垒，这些壁垒包括规模经济壁垒、资本投入壁垒和技术壁垒等。进入壁垒对污水再生利用行业这样的自然垄断产业来说有时是必要的，它排斥了垄断企业之外的其它企业进入该市场，抑制了企业之间的过度竞争，使这些产业内部的企业组织结构在一定程度上保持了稳定性，从而有可能发挥规模经济的优势。
　　3. 政府应当放松对污水再生利用设施建设市场的管制，在能够保证污水再生利用设施出水满足质量管制标准的前提下，不为污水再生利用技术和设施的供给方以及设施建设单位设置市场准入条件。政府不干预污水再生利用设施建设市场的正常竞争。

七、 完善再生水的收费制度，保障再生水企业的合理回报

　　1. 为提高污水再生利用率，推进污水再生利用的产业化，应当对再生水的使用实行收费制度。再生水费为使用者费用，用以补偿污水再生利用设施的投资、建设和运营的支出。实行污水再生利用收费制度是产业化的基础，它不仅有助于提高企业和居民的环境意识，更重要的是为污水再生利用产业的良性发展提供资金保证。
　　2. 再生水费的征收额度不仅应当包括折旧和大修理费这两项以成本回收的要求，而且还应当能够提供适当的利润，并且污水再生利用产业的允许投资回报率应当能够与社会平均利润水平相当，以此吸引投资者进入到这一行业来进行投资。
　　3. 为了使再生水与传统水资源方式相比具有竞争力，应当对水资源（包括再生水和传统水资源）采全成本的方式进行定价。在优先强制发展型区域，应当适当提高传统性水资源的价格，使得再生水的价格具有优势，从而通过经济激励的手段刺激用户采用再生水。在其它区域，再生水与其它水价的定价基础应当相同：对于传统供水方式能够享受的补贴，再生水也应当能够享受；或者可以取消对传统供水方式的补贴。
　　4. 政府对再生水的定价实施管制政策，其管制目标应当具有多重性：首先应当保障收费制度能够使污水再生利用企业收回成本，并实现一定的利润；其次应当防止污水再生利用企业利用特殊的市场地位采用垄断定价；最后应当能够促进企业改善效率，提高技术进步水平。

八、 实施优惠政策，扶持污水再生利用产业的发展

　　1. 政府应当采取一定的激励政策以促进污水再生利用产业的发展。它通过采取两方面的措施加以实现：一方面可以通过财政补贴、税收优惠、贴息贷款等手段加以实现，另一方面也可以通过为污水再生利用产业创造良好的体制条件来实现。
　　2. 污水再生利用设施是城市基础设施的重要组成部分，对社会、经济和环境的协调发展具有不可替代的作用，并且污水再生利用在一定程度上具有公益性质，这就需要政府财政投资仍然是该产业的重要投资来源。政府也可以通过资本运营来实现基础产业的调节控制力，以小的公共资本带动大的社会资本和国际资本。但是政府投资只能起到对市场机制的补充、矫正和促进作用，而不能代替市场配置资源的基础性作用。
　　3. 促进污水再生利用企业的融资渠道的多元化。允许企业以再生水的收费权为担保向商业银行进行间接融资，也可以通过发行股票、债券的形式在资本市场上进行直接融资。但是企业在融资过程中必须充分考虑到自身的偿还能力，以控制债务风险。鼓励采用BOT的方式建设污水再生利用设施，但在采用BOT方式时，应着力解决和完善项目业主的选择方式问题、合理的投资回报率问题、风险的分担和转移机制等问题。合理利用外资，形式主要有双边贷款、多边贷款和双边合作融资，利用外资必须要充分考虑资金的使用成本；也可以积极争取国外环境保护和城市建设的优惠贷款和赠款，进一步扩大污水再生利用的资金来源。
　　4. 在污水再生利用产业的收益率管制政策中应当充分考虑社会的平均收益水平和产业投资的吸引力，为吸引社会资金投入污水再生利用设施，政府可按略高于同期银行长期贷款利率的标准设定投资回报率，或按照未受管制部门的平均水平设定净资产收益率。
　　5. 积极建立城市再生水的销售与交易制度。在保证再生水质量的前提下，不但允许集中型污水再生利用企业可以销售再生水，还应当允许分散型污水再生利用设施有偿转让其再生水。有关部门应当再生水的销售进行严格的质量控制。
　　6. 政府通过多种手段降低污水再生利用企业的经营风险。政府扶持污水再生利用企业的优惠政策应当具有长期性和稳定性，由于政策变动因素造成污水再生利用企业经营状况发生变化时应当给予一定的补偿。应当根据实际情况的变化，在一定周期内调整再生水的水价，充分保证再生水水价的稳定性和合理性。

九、 实行企业化运营，提高再生水企业的核心竞争力

　　1. 污水再生利用企业应当实行政企分开，明确企业的性质和法人地位，实现企业化运营。污水再生利用企业在有偿服务的前提下，实行经济独立核算，自主经营，自负盈亏；承担委托责任，在保证污水再生利用设施正常运转的同时，有效降低成本，提高服务水平。
　　2. 根据我国目前水工业的发展实际以及国际经验，企业化运营可以选择如下的模式：政府投资建设，委托专业机构运营；贷款投资建设，委托专业机构运营；政府和私人部门其同投资建设，授权委托经营；采取BOT的投资运营方式。
　　3. 以市场为导向通过引入竞争机制降低相关产业的运行成本，提高企业的经营效率，加强技术创新，改善产业的服务水平。区分污水再生利用产业链中的垄断性业务和非垄断性业务，分别制定不同的竞争方案。对于非垄断性业务，可以通过允许投资者的自由进入形成直接竞争的格局。而对于自然垄断性很强的业务，难以采用直接竞争的方式，可以考虑采用标尺竞争，特许经营权投标，服务合同承包等间接竞争的形式。
　　4. 对于依托于城市污水处理厂的污水再生企业，可以与污水处理企业实行纵向一体化，降低企业的运行管理成本，提高企业的经济管理效率和竞争力；也可以采用纵向分离的形式，使得污水再生利用企业进行独立经营，有利于企业的灵活性和引入竞争机制。污水再生利用企业与污水处理厂的关系可由企业根据市场要求自行决定。

十、 加强组织领导，充分发挥有关部门和中介机构的作用

　　1. 集中型污水再生利用与分散型污水再生利用应当由相同的部门进行管理，消除部门分割，提高政府对污水再生利用产业的监管能力。污水再生利用属于城市二次供水的范畴之内，因而由传统的供水管理部门进行管理是具有体制优势的，但必须在传统的自来水管理体系中加入更为严格的水质监（检）测职能。
　　2. 在污水再生利用产业的市场化过程中，政府职能主要充当监督管理者这一单一职能。政府的主要职能是通过立法规范污水再生利用企业行为，建立市场运行规则，维护市场运行秩序，从而提供稳定的投资环境；通过产业政策和经济手段对企业的运营和发展进行间接地调控，引导污水再生利用产业朝着国家的产业政策方向发展；加强对企业的服务，向企业提供市场信息、进行政策扶持，减少污水再生利用企业的市场风险。
　　3. 政府所制定的污水再生利用产业政策主要包括激励政策和约束政策两大类，一方面政府通过优惠的财政金融政策和产业政策刺激污水再生利用；另一方面通过法规对企业进行管制，防止污水再生利用企业依靠市场垄断地位而采取垄断行为，损害社会福利。总而言之，政府制定污水再生利用产业政策总的目标是要实现规模经济与竞争活力的有机结合。
　　4. 在政府转变职能的过程中，应当强化行业管理，积极制定行业标准，规范企业行为。积极扶持行业协会的发展和能力建设，使之在发展行业标准、规范和行业信息技术与培训服务等方面发挥重要作用，成为政府进行行业管理、落实产业政策的桥梁。完善和健全各种专业化的管理机构。完善污水再生利用企业的会计、审计制度，通过独立的会计师事务所，实施对企业的社会审计和社会监督。强化物价、环境保护、消费者协会等社会监督部门的功能，保证企业提供优质的服务，用户利益不受到损害。