利用经济杠杆，促进污水再生利用，推动污水资源化进程

刘志琪
（中国城镇供水协会秘书长，北京 100835）

一、污水资源化的意义

　　我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源量不足世界人均量的四分之一，同时在时间和地域上分布不均，使可利用的水资源更为有限。近几年来，由于持续干旱、污染及水资源的不合理利用等方面原因，使我国的水资源更加短缺，城市缺水问题尤为突出。到今年5月底，全国有11个省（市）的103座县级以上城市缺水，其中严重缺水的城市占56%。在我国北方地区连续几年干旱的同时，今年，浙江、福建、江西和湖南等地也出现了几十年来最为严重的干旱，使一些城市用水紧张，供水安全受到严重威胁，出现了丰水地区城市也缺水的局面。同时使我国城市缺水的范围扩大，缺水程度加重，缺水原因由资源短缺和设施不足共存的情况转向以水资源的严重不足为主。
　　水是人类生存发展的基本物质条件，也是一种无可替代，但又是一种可以再生的资源。城市污水数量巨大、稳定，不受气候和其他自然条件的限制，与远距离调水相比，城市污水是一种更为稳定、可靠的水资源。我国每年城市污水的排放量近340万吨，如果能将50%的污水处理达标后加以利用，就可以节约近40%的淡水资源或自来水。因此，应当创造条件，采取工程、技术、经济和行政及法律等各种措施和手段，充分地加以利用，积极推进污水的资源化，这也是许多给排水工作者和环境保护工作者多年来倡导的一项工作。在《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》中提出，“必须坚持开源节流并重、节流优先、治污为本、科学开源、综合利用的原则，”同时对污水再生利用设施、大型公共建筑和城市公共供水管网覆盖范围以外的自备水源单位的中水设施建设等都提出了明确的要求，这也是国家对城市污水资源化提出的重要政策性规定。
　　近几年，国务院各有关部门和各级地方政府，认真贯彻国务院的通知精神，对城市污水再生利用设施的建设进行了统筹规划和具体的部署，并积极开展各项工作。国家发展和改革委员会、建设部、科技部等部门，按照国务院的要求并根据各自的职责分工，在污水再生利用的示范工程、科研项目、工程建设和技术标准等方面都做了大量工作，为指导、规范和全面加强污水再生利用设施的建设奠定了基础，并已使各方面的工作初见成效。各地方也加紧组织进行城市污水处理及污水再生利用设施建设的规划、设计和有关的研究工作，有的城市已经建成了一定规模的污水再生利用设施并投入运行，发挥了相应的社会和环境效益，如北京、天津、大连、青岛等城市。

二、当前存在的主要问题

　　目前，国家和各地方在城市污水资源化方面虽然已经做了大量工作，并已初见成效，但是，我们应当看到这项工作还仅仅是开始，目前全国再生水的年利用总量仅为21.2亿吨，只占城市污水年处理总量的16%不到，占城市污水年排放总量的6%。因此污水资源化这项工作仍然任重道远，还有更大量和更为艰巨的工作要做，同时还存在许多急待解决的问题，需要各地方、各部门及各有关方面和专家继续努力。当前的主要问题：
　　一是对污水再生利用的认识各方面还不尽统一，也不够到位。有的地方和部门的领导，还没有把污水作为一种资源来看待，对污水资源化还缺乏足够的认识，只热衷于上大工程，搞远距离调水，忽视了城市污水这一潜在的巨大资源的利用价值。当然污水的资源化与远距离调水相比工作要复杂得多，除了工程措施以外，在法规、政策、科研和规划、设计、工程和技术标准，及设施建设过程中与其他基础设施的相互协调等方面都需要做大量工作，同时还要处理和解决一些历史遗留问题。但是，我们决不能因为工作复杂艰巨就放弃努力，这是一项必须要做的工作，也是我们这一代人的责任。我们既要为几十年来对环境的破坏作出补偿，更要为子孙后代留出发展的空间。
　　二是在污水再生利用设施的建设方面还缺乏统筹规划。对于已经建成的城市污水处理工程的污水再利用；对大型公共建筑原有的中水设施的使用；对自备水源单位及城市公共供水管网规划覆盖范围以外的住宅小区等的污水再生利用问题，如何采取集中与分散相结合的方式，因地制宜，进行统筹规划方面，有的城市还缺乏系统的考虑。
　　三是水价体系和价格机制不完善，设施建设缺乏资金保障。目前，在水资源费、城市供水价格、污水处理收费及再生水收费之间，还没有建立起一个合理的比价关系，以利于推动污水的再生利用。目前城市供水企业和政府管理体制的改革不到位，健全的供水价格机制还没有完全形成，大部分城市的污水处理收费还属于行政事业性收费，由自来水公司代为收取，上交城市财政后，再由其拨付一定的资金给城市排水企业或事业单位，用于城市污水处理设施的运营费用。因此，目前的这种水价和收费的现状，很难发挥出价格杠杆的作用，以利于再生水的使用，同时由于城市基础设施建设的资金渠道不够明确，建设资金严重不足，污水处理及污水再生利用设施的建设资金缺乏保障。
　　四是法规、政策和相关标准还不够完善。目前，排水和污水处理方面还没有一个全国性的法规，城市污水处理设施的建设和运营市场开放以后，开放的程度和社会资本进入的程序，特许经营制度和市场准入及退出制度的建立等，还缺乏相应的法律依据和统一的规范。一些地方急于解决建设资金不足问题，在利用外资和其他社会资本的同时，没有把引资与行业的改革改制，进行制度创新，体制创新和引入市场机制更好地结合起来，也没有很好地把局部利益与全局利益，当前利益与长远利益更好地结合起来，同时也还存在着不规范操作的问题。因此，这些也都需要尽快地依法来加以约束和规范。

三、几点建议

　　加快污水再生利用设施的建设，推动污水资源化进程，是一项复杂的系统工程，涉及到工程建设、科研、设计、经济、法律、行政等各个领域和各地方、各有关部门。因此，我们需要在进行认真调查研究，全面总结现状的基础上，对全国的污水再生利用设施建设，推进污水资源化工作，进行全面系统地规划，进一步动员各方面的力量，积极开展各项工作。当前急需的是要在加紧立法的同时，尽快启动经济杠杆，来促进污水再生利用设施的建设，推动污水资源化进程。
　　第一、首先还是要加紧进行城市排水包括污水处理方面的立法工作，进一步完善标准体系。对城市污水处理及污水再生利用设施的建设和运营利用社会资本，包括外国资本，建立特许经营制度等重大问题进行统一规范，并以法律的形式加以确定，用以规范政府部门、有关企业和出资各方的行为，使已经开放的市场更为规范和竞争有序。去年，建设部已经组织制定颁发了再生水利用分类、城市景观用水、生活杂用水、污水再生利用设计、建筑中水设计等五项污水再生利用方面的标准，在标准制定方面取得了很大进展，但还需要进一步完善。要研究建立标准体系，补充污水再生利用工程建设和设施运营管理方面的相关标准。
　　第二、要尽快制定有利于污水再生利用设施建设和运营管理及加快污水资源化进程的经济政策，在资金、税收、价格等方面给予一定的优惠和倾斜，以鼓励和引导各地加快设施建设，加强管理。在污水处理及污水再生利用设施的建设资金上，应采取国家和地方各级政府、企业和社会多方筹集的方式。在起步阶段，政府政策性资金的引导是必不可少的，因此，国家和各级地方政府的投入要占有相当的比例，待发展到一定程度时，可以企业和社会筹集为主。应当在税收政策上对污水再生利用设施的建设与运营企业和事业单位实行一定的优惠。对《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》中规定的免征增值税的规定，应制定具体办法，进一步贯彻执行。要把再生水的利用纳入城市供水规划中进行统一考虑，在价格上城市政府应给予一定的优惠和适当的补贴，以鼓励使用再生水。
　　第三、要尽快研究水资源费、城市供水价格、污水处理费及再生水价格之间的比价关系，进一步完善水价体系，建立鼓励使用再生水替代自然淡水资源和自来水的价格机制，以进一步加快污水处理及污水再生利用设施的建设，积极推进污水资源化进程，为节约用水，保证城市供水的安全，减轻水污染，保护水资源，造福子孙后代。
　　第四、要从规划入手，把好城市污水处理及污水再生利用设施建设项目的审批关。在《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》中，明确提出“今后，城市在新建供水设施的同时，要规划建设相应的污水处理设施；缺水地区在规划建设污水处理设施时，还要安排污水回用设施的建设”。按照这一要求，国务院有关部门应当制定具体办法，进一步明确国家和地方有关部门在审批城市供水和污水处理工程建设项目时，要求各地要在统筹规划的基础上，应当附有相应的污水再生利用规划项目和实施计划，否则不与审批，同时国家可在资金上给予一定的支持，以加大力度，积极推进污水资源化进程。