特许经营制与供水BOT改进

张军

　　推进城市供水企业的市场化改革，吸收外资和国内各种资金投入到城市供水、排水、原水建设事业上，形成多元化投资主体、适度竞争、高效低耗的水务经营体制，是当前供水企业体制改革的重要任务。总结前一段各地BOT经营方式的经验教训，结合目前实行供水特许经营制的要求，改进供水BOT的经营模式，完善、加强对BOT方式的监督管理，是十分必要的。政府机关在当前实施跨越式城市发展过程中，或多或少都患有“投资饥渴症”，因为规划发展的城区范围所需投资量，远大于当地财政收入的年度增长幅度。有些地方急于快速把国有企业和无形资产“变现”应付“燃眉之急”，不大关注“靓女”嫁到婆家后会有什么困难和结果，造成BOT经营上权利和风险不能合理配比。在当前挑战和困难并存，机遇和陷阱同在的过渡时期，应本着实事求是的原则，坚持员工、企业、投资者、政府多赢的目标，选择较好的改制方式，保证城市供水事业的良性循环和发展，走出有中国特色的BOT合作道路。

　　 正确认识特许经营制和供水BOT的关系

　　特许经营权是政府拥有一种管理职能，同时也是企业经过许可，遵照一定的规则进行某种经营活动的权利。
　　——政府永远保有特许经营的监督权（知情权、质询权、建议权、否决权），企业必须服从其监督和管理。企业必须在一定的授权期间、一定的授权范围内努力经营并取得合理的收益，是以完成特许经营义务为自主经营的前提条件，是一种不完全竞争的经营方式。
　　——特许经营权和财产权是不同的概念。BOT主要是财产所有权和有限的经营权，财产权是运动员参加竞赛活动的资格和权利；特许经营权是指场地、游戏规则、裁判员及其权利等。供水BOT形式只是运动员拥有参加比赛的权利，即BOT具有进行供水经营的财产权，不能自动产生其它支配场地、变更游戏规则、决定裁判员等特许经营权利。否则就形式成财大气粗的参赛队伍垄断了场地、裁判员，可能任意支配裁判员、运动员及可以任意修改游戏规划。并且可能取代政府的监督权，形成经济学所说的“俘瞄政府”现象。
　　——公共事业的特许经营制实质意义在于用政府的“有形之手控制”、弥补市场“无形之手”所造成的“市场失灵”。这两只手如何搭配得灵活机动、恰如其分，关键所在是政府管理机制、管理能力是否尽快适应市场化形势发展的要求，能否根据具体情况找到适合中国特色的供水企业经营模式。
　　供水产业不是完全竞争的产业，不是可以自由进出的产业。
　　——城市供水产业的特征否定着自由竞争机制的本质要求。从经济学的一般原理可以知道，自由竞争是一种没有沉淀成本的，带有威胁性的自由进出的一种市场机制。但由于有特许经营权的阻碍，供水企业不可以任意自由进出。在同一个城市、同一个地区、同一个期间不能由多个供水企业经营，这是供水生产的连续性、稳定性、安全性决定的，所以供水产业的特许经营权不符合竞争机制中“自由进出”的基本要求。
　　——城市供水行业不仅有特许经营权对竞争原理中自由进出的否定作用，还在于供水投资是一个投资量大，回收期长，一定会产生沉淀成本的项目。如果没有政府的特许经营授权，追求经济利润为宗旨的私人企业决不敢进入这个行业，如果今天进一个，明天进一个，大家自相残杀，两败俱伤，必然形成无法收回的沉淀成本，这是投资的最大风险，所以城市供水投资又一定有特许经营权的保证。
　　——供水特许经营权还在于供水经营的稳定性、安全性和非排它性。稳定性、安全性是人所共知的特征。非排它性是指供水企业不能自行挑选用户，不能限制用户（节水是政府职能），不能以效益问题、资金问题缩减产量和减少投资，要保障城市发展建设、市民生产生活对供水的需求。如果在其他完全竞争的产业，BOT经营模式可以是“谁投资，谁经营，谁受益”。在公用事业性质的城市供水行业，BOT的投资者必须正确认识企业效益和社会效益的统一性，正确处理企业内部利润最大化同社会福利最大化的关系。所以供水特许经营制不仅是对投资者利益的一种保护，也是对投资者实力和信心的考验。
　　——BOT方式是把租赁经营合同和委托代理相结事的融资方式，其目的是降低和回避投资风险，把投资额同固定的市场相结合，把实际控制权同收益权相结合。特许经营制要以社会的改革、发展、稳定为主要目标，保证城市资源的优化组合和经济可持续稳定地增长。二者管理目标上的差异是政府通过特许经营制应主要协调、监督、管理的内容。
　　——租赁承包经营是出租方把资产（设备、设施）出租给经营者，经营者按约定金额和约定的时间归还本金给出租方。这种方式的关键在于资产的实际控制权是在出租人手中，还是在经营者手中，从而保证各种经营信息的真实、准确、及时，使经营者能够根据市场信息变革经营方式，做到自主经营、自我发展。委托经营方式是资产所有者把资产经营权委托给其代理人。这种方式的要害是代理人必须是委托人完全相信代理人，并保证对代理人确实可控的状态下。
　　BOT方式对租赁经营和委托代理两种合约重组，对投资人来讲，取得了自己出租资产的实际控制权，又不承担资产风险损失的责任（代理人的责任完全由委托人承担）。对被投资方来讲，虽然解决了投资来源问题，但要自己承担风险和债务，又没有实际控制权，在经营目标存在差异的条件下，就可能产生“政府失灵”（想管而管不了）加“市场失灵”（BOT经营者垄断）。所以BOT方式合作谈判的关键不是投资问题，而是对经营风险如何防止和分担的问题，是政府的监督管理权如何同BOT企业经营自主权紧密结合问题；是怎样不断打破垄断，发挥竞争机制的淘汰作用问题。如果BOT的投资者垄断了债权人和代理人双重身分，被投资方只承担债务和不能“到位”的所有者，这种经营模式的风险向哪个方向倾斜是显而易见的。这是特许经营制要解决的关键问题。
　　——BOT经营方式不能自动取代政府特许经营权，更不能违背特许经营权。在加入WTO以后，必须认真研究和结合实际运用“国际惯例”。如建造BOT水厂方式中有个原则“或取或付”，意思是合同约定BOT加工的产品，不管你是否取走，都要按约定价格和数量付钱。为什么会这样呢？正如上面分析的，是由于出租人经过BOT转变为代理人地位后的结果，我完成规定的加工任务后，一切销售风险都要由其他人承担。表面看是合情合理的推论，因为BOT规定的投资者，既是经营者，又是代理人，就必然享受委托人的特许经营权，但是供水生产工艺是连续的，是不可储存的（水厂只有调节能力，而不具有储存能力），所以这样的“惯例”是不符合实际情况的。在BOT经营取得了投资的利益保证后，还会要求更大的收益，就能以私人垄断地位取代和凌驾在特许经营权之上。如单纯按照公司法律规定，因政府在BOT中没有投资，则不能得到会计资料和一切经营资料，不能参与董事会决策和经营班子经营，这样就剥夺政府对企业经营的知情权。由于不能参加经营决策的投票，也就没有建议权和质询权。更何况由于没有在BOT中投资，在投资协议上怎么能写上不是股东的政府有否决权呢？
　　所以我们的思路必须改变，把特许经营权和BOT协议分开。BOT是投资者的一种经济合作方式，是私法、民商法协调的范围；特许经营权是政府作为管理者对某种特许行业的管理权利，是公法、经济法调整范围。BOT是双方对资产权利、义务的意思表示一致的结果，特许经营权是政府对经营管理的一种强制行为，是对关系国计民生的公用事业监督和保障。

　　依照特许经营权加强对BOT的管理

　　供水特许经营期限同供水BOT的合作经营时间
　　由于特许经营授权期限内，不能有第二家、第三家进入同一市场经营，被授权的BOT经营者具有相对的垄断经营地位。如果在BOT合作经营整个期间内没有发生风险的可能，垄断经营者就具有获取垄断利润的优势地位。为防止经营者利用垄断地位获取超额利润，投资者应在BOT的合作经营期内分2～3次获得特许经营权。主要考虑因素有：
　　——根据“本届政府不能剥夺下届政府管理权限”原则，每届政府都要根据需要和可能不断改进和完善对公共事业的管理，促进改革发展和社会福利的提高。特别是在市场化改革刚刚起步，对市场机制、市场规律刚刚开始认识，城市特许经营管理经验不多的情况下，尽量减少“本届政府请客，下届政府买单”的现象。留下完善管理的空间，留下进一步选择的权利。
　　——目前的BOT的经营合作时间一般为15～20年，是根据租赁经营的法定期限20年确定的。其中8～10年为投资回收期，余下时间为获利期间。根据国家有关部门的政策规定，供水企业的净资产汇报率8％～12％计算，加上5％的折旧，BOT经营每年的净现金流为15％左右，在风险较小的条件下6～8年可以收回投资本金。
　　——国外对城镇供水企业的调价，除正常合理的因素可以调价外，还要根据当地社会平均劳动生产率提高的比率，相应降低调价幅度。相当于供水企业提高劳动生产率的水平不能低于平均社会水平。而由于我们在BOT经营方式中没有这样的约束条款，加上经营信息不对称，授权时间越长，信息不对称的差异越大，BOT的价格不合理因素可能越大。
　　根据以上的分析，特许经营权一般为6～8年为一次授权，再次授权要经过检查、考核、评定。根据不断发展形势要求和企业规范化的特许经营权的要求，对经营者提出更高的服务标准、服务质量等要求，鞭策BOT经营者不断提高管理水平，增加竞争意识，开拓创新，与时俱进，促进城市供水企业管理水平适应城市的需要。
　　政府对特许经营权的拍卖和收回
　　政府对供水特许经营权的拍卖实质是在一定范围内、一定时间内对城市供水市场垄断权的转让，由于市场是有价值的，它可以为经营者带来未来的利润，即无形资产的价值，所以占领市场份额是应该支付成本的。政府对这部分无形资产的拍卖是经营者取得市场垄断权应支付的成本。
　　——无形资产的市场价值是一个确实存在但又难以可靠计量的量，主要依据未来供水增长趋势×预期价格提高幅度×可靠的经营利益率测算。通过市场化竞价选择和反复谈判，根据潜在投资者经过多种信息预测的比较，就可以找到相对来说合理的市场价值。
　　——政府对特许经营的收回，一方面必须是有合法依据的，平时只能行使监督权，不能无端干预企业的正常生产经营，在监督无效并可能造成严重后果时，按照特许经营管理条例处理权限依法收回特许经营权。另一方面在投资者丧失特许经营权或特许经营权到期而BOT经营期限未到期时，只能根据收回时对移交资产的重置评估价值减已提折旧，按剩余价值收回，而不包括无形资产价值。BOT经营合同到期时，根据原合同无偿收回或象征性转让。
　　——根据融资租赁经营的特点，在租赁经营期间，如果实物资产灭失，合同双方会丧失上述相应的权利和义务关系。由于在BOT经营全过程中，投资者又是经营者并实际控制实物资产，所以对实物资产的安全及其价值保全应负有不可推卸的责任。必须在BOT经营合同中明确保全范围、保全办法及相应的责任，还要明确经营到期时，应无偿移交的资产详细名单和相应资产新旧程度，因为在BOT开始实行时这些资产是计入水价中，并按着这样的约定由居民和工商企业支付水价。合理明确规定移交资产的范围及其公允价值是对公众根本利益的保护措施。
　　——政府要加强对BOT方式下建造期间的控制和管理。一方面要严格控制实物资产的质量，防止偷工减料现象发生。另一方面是投资价格控制。根据定额计算的造价一般比实际投资高20％～30％的特点，如果全部由投资者建造，投资者在建造过程中会取得较高的回报。可以实行招标竞价方法，由第三者建造，投资者和政府共同监督、认可。如果超过预算价由投资者负担，政府不予在水价中确认。
　　特许经营权制度的建立是规范供水投资市场的重要措施，尤其是在市场化改革的复杂情况下，与“狼”共舞也好，与“虎”同争也罢，我们应该学会认识市场规律，学会竞争本领，增强竞争能力。因为我们供水企业的领导和员工不仅是当事人、参加者，而且是后果的承担者。对投资者而言，如果投资有风险，资金可以转移。对政府当事人而言，决策者失误可以换届。而城市的广大群众、工商企业是转不走的、换不掉的，是所交学费的最终承担者。为了发展一定要改革，为了稳定一定要慎重，改进和完善BOT合作经营模式就是要找到一条供水企业改革成本最低的道路。经过多次博弈、反复研究，就能找到一条适合国情的、真正能推进供水企业不断发展、现代化治理结构的BOT模式。