丹麦城市供水业发展的几点启示

蔡建明

　　严格的饮用水源保护制度，可以简化水处理工艺，降低水处理成本，更可以可靠保证出水水质。

　　丹麦是世界上最早成立政府环保机构的国家之一，其对水环境特别是饮用水源保护的力度非常大。特别是在上世纪90年代初期，由于农药的无限制使用，境内地下水水质恶化，不少取水井被迫关停。为此，政府除颁布了许多有关废物、废水等处置的法规外，还严格限制农药的使用。
　　目前，除了限制在农业中使用农药外，丹麦许多公园与森林中已不再使用农药。农药的限制使用有效地降低了原水中氮、磷含量，保证了原水质量。其它还限制了包括畜牧业中动物粪便排放以及加油站残留废油的排放。政府限定每英亩上牲畜的数量，以减少粪便对水的污染；政府要求在饮用水中的农药残留值接近为零，并对丹麦境内14000个包括化工厂、加油点以及其他可能产生污染单位进行了认定，并对其中的许多单位进行了系统化的清洁，甚至由石油公司出资将陈旧加油站内被污染的泥地被改成清洁的碎石地。由县级市政议会划定饮用水源保护区，在饮用水源保护区内清理了污染源并种上了大片森林。在保护区内，任何商业活动都必须符合饮用水源保护区的有关法令，而这些区域占到了丹麦总土地的35％。

　　优质的原水大大减轻了该市水务公司的水处理压力，使得水处理工艺十分简单，仅曝气、过滤两道工艺，与水厂常规的水处理工艺——混凝、沉淀、过滤及消毒程序相比，不仅日常消耗大为减少，水厂投资建设成本大幅度下降，而且由于原水的优质，便得出水水质有害或副作用不明的物质明显减少，有利于市民的健康。

　　清楚的企业定位与政企关系，为企业实现管理自治（Management Autonomy或者SelfGovernment）与保持企业可持续发展奠定了基础。

　　丹麦在欧洲属于高福利国家，政府财政承担了“从摇篮到坟墓”的许多责任，包括免费医疗、免费教育等，公共支出数额十分巨大。但根据该国供水法令（Danish Water Supply Act）及有关规定，对于政府所有的水务公司定位于自主经营，自负盈亏。由用户支付费用以补偿水务公司的全部生产经营成本。对于新用户要求使用公共管网中的自来水，该国供水法令规定用户应当承担一定费用，具体标准由县市政委员会确定。水务公司以盈亏平衡为目标，政府也不给予任何财政补助。即使在某一时期内盈余，水务公司也不得投资于其他产业，以化解财务风险；而当水务公司出现亏损时，由水务公司向市政议会提并水价调整报告，经市政议会审查批准后实施。
　　在政企关系上，政府与水务公司签订有经营合同，合同中明确了水务工作的目标、建设维护、财务指标、员工情况以及独占经营等内容。现在执行的经营管理合同是在1994年订立的。而政府有关部门则负责监督水务公司的水质以及其他法律规定的义务。
　　这一企业定位与政企关系，使水务企业摆脱了某些社会或政治目标的影响，包括事实上本可以不加以注意的社会承受能力以及水价中的交叉补贴，使水务企业能够按照经济规律进行运作，有财力、也有积极性加强管理，提高效率，为企业的持续发展奠定了基础。

　　统一而成本完全补偿的水价模式，杜绝了水价中存在交叉补贴，从长远角度来看，也有利于供用水双方的利益。

　　丹麦尽管不同的城市其水价都不同的，但在同一城市执行的是同一个水价，即不论是工商业用水还是生活用水，其价格是相同的，避免了很多国家在公用事业中采取的差别定价以建立交叉补贴的弊端（所谓交叉补贴，就是不同类别用户、不同类别的价格，而其中部分种类的价格低于成本，而部分种类的价格则高于成本，供水企业以对某一类或几类用户供水所赚取的利润来弥补其对某几类用户低价供水而带来的亏损）。
　　同一水价，即减轻了在交叉补贴水价体制中被赋以高水价的用户的负担，减少了这些用户放弃使用现有供水设施另选他路的可能性，有利于维持稳定的自来水供需格局，发挥城市供水设施的规模经济效应。从另一方面来言，由于水价完全补偿了自来水生产成本的原则，从根本上改善与解决了水务公司的财务状况，使该公司就这一水价来足够的财力与积极性来引进先进技术，提高效率，最终有利于供用双方的整体利益。
　　世界银行、联合国发展计划署以及经济合作与发展组织最近几年的研究结果表明，长期的交叉补贴实际上弊远大于利：一方面，它纵容了水资源的人为浪费，不利于节约用水；另一方面，在其他类型水资源低价可供或者可以通过非法途径取得时，交叉补贴的提供者（即在自来水买卖中被索以高于成本价的用户）往往会减少或放弃对自来水使用，而如果对享受交叉补贴者（即在自来水买卖中以低于成本价格取得用水权的用户）的水价甚至低于自来水的变动成本时，城市水务业将无法用在前者供应方面的利润来弥补后者的亏损，城市水务业必将此遭受重大经济损失，最终影响其供水可靠性与服务质量。从市场经济的角度看，因为客户的不同，而对同一种商品赋予不同的价格是所谓的“价格歧视”。另外，交叉补贴也造成水务企业管理上的难度。
　　世界银行的研究报告非常值得我们引起注意。该报告指出，对于提供优质的自来水及其服务，事实上绝大多数的居民愿意支付相对高的价格。同时报告特别强调，对于水价补贴应当有明确的目标与对象，并且只能对低收入阶层进行补贴，而不能对有支付意愿与能力的用户进行补贴。因此，在推进水价改革的过程中，要逐步消防各类水价间的差距，实行统一水价，消除交叉补贴，消除“价格歧视”。对于低收入阶层的用水，可以通过低收入阶层用水定额补贴制度来解决。

　　致力于科技进步，加强内部管理，使得企业的劳动生产率不断提高，运行成本持续降低。

　　合理的价格政策与生产经营目标、高额的用工成本，使得欧登塞水务公司有足够的财力与积极性致身于企业科技进步，并最终让用户受益。目前，该公司的生产流程上基本实现了自动化（包括污水处理部分），管网地理信息系统（GIS）与计算机辅助调度系统在企业生产经营中得到了较好的应用。从1993年起，通过实行管网区域化实时流量检测改造，即在将原有总的供水区域分成若干个区域，将原有环状管网区域都改造成了“双路进水、一用一备”模式（District zoning of the pipeline network），在区域进水总管上安装流量计、压力计、温度计等检测仪表，实时检测管网内水量以及水压，并将数据传到中央控制室以全面实时掌握供水管网各区域内的管网漏损情况。到1998年底，37个区域的环状供水模式被改造，另有24个区域安装了实时流量测量装备。但其科学管理与养护使得管网的漏损率保持在欧盟范围内的领先水平。
　　科技的广泛运用，使得企业的人工费用不断降低。目前，该公司共有职工160人（包括了污水处理员工，但不包含市政议会委派的6名董事），相当于每千户用户3.6名职工，这一结果在世界银行对亚太地区32个城市的同口径数据比较中处于领先水平(该报告显示，最高为每千户用户62名职工，最少为3名职工)。

　　水务行业的私有化不是提高水务业运作效率的唯一手段，但在政企关系模糊的中国，它有助于规范政府的行为，有助于水务行业改革的到位。

　　欧登塞的水务业是百分之百的国有体制，但根据其管网长度，客户、水厂（包括污水处理厂）与雇员的数量，管网漏损率水平，我们可以判定可以其运作的效率是相当高的。同时，参考瑞典供水业（该国供水业也是100％国有）的资料，该国根据补偿成本原则建立的水价是西欧与北欧地区中比较低的。
　　在世界范围内，公用设施的私有化浪潮高涨。但水务行业的私有化并不是提高企业运作效率的唯一手段。特别是在对于水务企业成本与管理水平缺乏有效监管、评价体系的情况下，希望通过私有化手段，通过在这个独占性领域中引入市场机制来解决和提高效率问题，可能问题不少。要想提高企业的运作效率，重点可能更应放在巩固与提高企业的整体素质，特别是巩固与提高企业管理层的职业素养，促使管理层企业家精神的树立与发挥。当然，通过私有资本的介入，在当今政府与水务企业的政企关系模糊的情况下，有助于规范政府的行为，尽快使得水务企业从政府的直接干预中走出来，由从前是政府的附庸物转变为经济领域内的平等主体，转变为平等的谈判对手，有助于水价、建设投资体制等改革的到位，这对于当前的国有供水企业来说无疑也是十分重要的。