污水处理产业化与政府职能转变

王娅

　　据报道，目前河南省的污水处理厂普遍面临"断粮"之忧，在许多地方，各级政府耗巨资建成的污水处理厂半开半停甚至完全闲置，不能发挥应有的作用。（相关报道详见本刊第25期）另据报道，江苏省部分城市自去年3月在全国率先将污水处理费提高到1.1元~1.15元/吨之后，一下子激活了城市污水处理厂的建设和运营。原来江苏省污水处理厂的建设"死活推不动"，2000年5月，江苏省领导对太湖流域污水处理厂的建设一直停滞不前焦急万分，省长决定亲自到第一线去督战。没想到，督战前，某污水处理厂的建设工地一片沉寂，"铁将军"把门。待省长来到工地的那天，却是一片"大干快上"的繁忙景象。而当省长督战离去后，污水处理厂的工地又恢复了往日的寂静，依旧是"按兵不动"。然而，省领导亲自上阵督促检查都未能奏效的事，现在却进展得一帆风顺。江苏省污水处理厂的建设出现了前所未有的"好戏连台"的局面，许多民营企业争先恐后找上门来，打算投资污水处理厂，一些银行的领导主动找到环保和建设部门，问"需要不需要贷款"。大量的民间资本、信贷资金源源不断地进入污水处理领域。
　　河南的情况令人遗憾，江苏的情况令人欣慰。
　　近10年来，我国城市生活污水排放量以每年5%的速度递增，1999年首次超过工业污水排放量。2001年，全国城市生活污水排放量221亿吨，占全国污水排放总量的53.2%。然而我国城市污水处理厂的建设远远赶不上城市发展的需要，目前全国城市污水处理率只有36.5%，其中二级处理率还不到20%。
　　解决城市污水处理问题的根本出路是市场化和产业化。国务院总理温家宝曾经指出，要运用市场机制，推行污水、垃圾收费制度，培育污水、垃圾处理产业。国家计委、建设部、国家环保总局已于去年9月联合发布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，就城市环境基础设施的投资、建设、运营、管理等若干问题提出了全面的改革措施。但是目前由于一些地方政府观念和认识不到位，致使污水处理市场化、产业化的步伐缓慢。
　　一些人认为，城市污水处理属于公共物品和公共服务，应当由政府来提供，不能搞市场化和产业化。这种观点是不能成立的。一般情况下，公共物品和公共服务具有非排他性、不可分割性、无竞争性，而私人物品和私人服务具有排他性、可分割性、竞争性。举例来说，电视机、电冰箱属于私人物品，而城市马路、街道路灯属于公共物品；理发、旅游属于私人服务，而国防、公安则属于公共服务。公共物品和公共服务无法用市场机制来解决，必须由政府提供，因为没有人会去为城市马路、街道路灯这样的公共物品投资。
　　经济学家指出，公共物品和私人物品的界限并不是绝对的，像医疗、自来水、污水处理、垃圾处理等等兼有公共物品和私人物品两者的属性，使用者必须支付一定的费用，政府也应该投一部分资。而且公共物品和私人物品的界限也不是一成不变的，历史上曾经是私人物品的领域，如今演变成了公共物品，如我国古代的私塾，已经被政府的义务教育取代，目前在世界各国，基础教育都属于公共物品。
　　此外，西方国家近200多年来经历了一次次国有化和私有化浪潮，公共物品和私人物品的内涵也不断发生变化。18世纪到20世纪初，经济学鼻祖亚当·斯密的"市场万能论"占统治地位，这一时期，城市基础设施基本上由私人投资和经营。20世纪30年代世界经济发生大危机，"市场万能论"受到质疑，英国经济学家凯恩斯的"政府干预论"占了上风，美国总统罗斯福1933年入主白宫后推行的"新政"，就是对凯恩斯主义的最早实践。在西方国家，城市基础设施的国有化也由此开始。
　　但是到了20世纪80年代之后，许多经济学家认识到，国有化带来了成本高昂、效率低下的问题，而且政府也背不起这个沉重的经济包袱，于是在英国等一些国家，私有化浪潮又兴起，例如英国的撒切尔首相将城市污水处理厂等基础设施转卖给了私人企业，还减少了政府对高等教育的补贴，使政府的财政负担大大减轻。
　　世界银行根据公众的消费特点、收费的权利、设施服务公平性、市场的竞争能力以及环境外部性这五项指标，对所有的城市公用设施进行了分级，市场化程度最高的定为3，最低的定为1，指数在1.8以上的都可以采用市场化的方式运作。其中，城市垃圾收集的市场化程度最高，为2.8；污水分散处理为2.4，污水集中处理2.0；公共汽车是2.2。除了城市道路是1.2外，绝大多数公用设施都在1.8以上。
　　有一些政府官员认为污水收费老百姓承受不了，担心引起市民的抱怨。而江苏省物价部门反馈的信息表明，广大群众对提高污水处理费是理解和支持的，在调整污水处理费的价格听证会上，调价方案顺利通过。江苏省物价局的一位负责人说?quot;我从事物价调整几十年来，只有污水处理费的调整最为顺利。"其实，一户家庭一个月用6~10吨水，污水处理费按1.2元/吨计算，每月不过是7~12元，这笔费用仅相当于家庭中的电费的几分之一，或者是煤气费或电话费的几分之一，它在生活总开支中所占的比重很小，居民能够承受。近些年来，我国在其他领域进行了许多改革，诸如取消福利分房、医疗制度的改革、高等教育收费等等，都比水价改革对老百姓的压力大得多。所以，污水处理收费如此步履维艰、迟迟不能到位，并不是老百姓承受不了，而是多年来计划经济的巨大惯性使得一些政府部门的观念总也转变不了。在污水处理的问题上，必须与时俱进，因循守旧、墨守成规是没有出路的。
　　曾获得诺贝尔经济学奖的奥地利经济学家哈耶克以及美国经济学家布坎南、弗里德曼等人认为，政府不能做市场有能力做的事情，只能做市场做不了、做起来不合算的、反复证明做不了的事。也就是说，政府应当在"市场失灵"的领域里投资，政府有限的财力应当用在刀刃上，用在真正的公共物品和公共服务上。
　　由于我国正处于经济体制转轨时期，在公共物品和私人物品的提供方面，存在着一些混乱，于是就出现了本应由政府出钱的地方却让老百姓掏钱了，本应由老百姓掏腰包的地方政府却买单了。例如基础教育是公共物品，应该由政府拿钱，可是多年来，在我国广大农村，基础教育却是由农民自己掏钱的，当前国务院在全国农村推行的税费改革，就是要改变这一不合理的现象。此外，社会保障应该是由政府提供的公共物品，可是在很多地方，政府财力捉襟见肘，负担不起社会保障的费用。政府在真正需要提供的公共物品上都没钱支付，为什么还要背上本可以市场化产业化经营的基础设施的包袱呢？
　　目前，在污水处理、垃圾处理等领域，政府无疑是越位了，而在基础教育、社会保障等领域，政府又缺位了。政府到底应该干什么，不应该干什么？这是我国经济体制改革中必须要解决的重大问题，即政府职能转变的问题。温家宝总理在谈到本届政府的4项改革中特别强调了政府职能转变的问题。总之，政府在管理社会、调控经济的过程中，必须要扮演好自己的角色，不能错位，如果该干的没干，不该干的反而干了，那就是种了人家的田，荒了自己的地。(中国建设报)