加快市政公用事业发展对策

李全润

　　加大政府对市政公用事业的支持力度

　　城市基础设施是现代经济和社会发展的主要载体。随着现代化建设的发展，基础设施的要求条件越来越高，本来基础设施的投入就应该比其他固定资产投入多，增长率要高，他的投资比重要相应的提高（这是全世界的共同趋势）。因此，政府要增加市政公用事业的投资；要适当地切出部分资金用于市政公用事业的资本金或用作周转金，发挥政府资金的启动作用；要减少和压缩政府在一些经营性和风险性较大的项目中的投资或补贴资金，增加用于市政公用事业的投资。从宏观上讲，政府不仅要考虑市政公用设施与国民经济发展相适应的规模和结构，而且要制订有利于实现这个目标的相关政策。因此，加大市政公用设施投入应坚持货币投入与政策投入相结合。由于货币投入易受到资金、时间等因素的限制，而政策投入相对受限制较小，政府应当合理地运用经济杠杆，在政策上给予一定的支持，促进市政公用事业的发展。

　　继续转变政府职能，深化管理体制和市政公用企业的改革

　　随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府的职能要重新定位，要打破计划经济体制下对市政公用事业的“统包统揽”的管理模式，从直接干预转向间接调控管理，在统一规划、行业指导、制定政策法规、监督执法和综合协调等方面发挥主导作用，加强政府的服务功能。市政公用企业要逐步建立产权清晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，按照“投资多元化、运营市场化、管理科学化、发展产业化”的基本要求，把经营行为推向市场，实现企业的自主经营、自负盈亏、滚动发展。政府要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把市政公用设施建设和管理养护项目资源推向市场，营造一个公平公正的市场环境开展项目招投标，由中标企业进行专业化的运作。通过这种方式，使市政公用设施的建设和养护逐步走向社会化，使市政公用设施的经营管理逐步走向市场化。

　　进一步搞好市政公用设施发展规划，加强规划管理

　　市政公用事业是为城市经济发展和人民生活服务的基础性产业。城市总体规划中要充分反映基础设施的总体规划和中长期目标，制定的主要依据是城市发展的宏观经济目标、产业政策和地区产业结构调整目标带。城市规划中要通过市政道路等基础设施建设将中心城区与各个工业区、科技区、生活区、港口码头等连成一条完整的区域经济走廊，有效的推动城市各区域聚集、辐射、配置优质生产要素和人力资源，从而带动区域产生更强的规模效应。并且，城市规划要按照建设现代化城市的要求，制定市政公用设施的总体规划和分段实施的蓝图，通盘解决道路、公交、供气、供热、供电、排水、排污、给水、电信、邮政、路灯、公厕、绿化、有线电视、景观小品、娱乐用地等公建项目建设。规划部门要用发展的眼光和超前的意识，结合城市近期和远期的发展目标，对城市空间布局和地下发展等各项建设综合规划，减少建设的反复和浪费。特别是地下管网建设应本着先地下、后地上的原则，每拓宽和新建一条城市道路，就应同时铺好各种城市地下和预留将来发展管线的地下穿孔，避免城市道路上的“拉链”现象。在搞好公用设施发展规划的同时，还要理顺规划管理体制，加强规划的集中管理，维护规划的严肃性，保证规划的顺利实施。

　　继续深化市政公用设施投融资体制改革

　　要在收好、落实城市维护建设资金的基础上，改变市政公用设施维护建设费长期以来以政府投入为主的格局，进一步规范和完善市政公用设施建设社会融资方式。对于符合国家产业政策的城市市政公用事业的项目可以考虑利用国家开发银行贷款，只要严格按照国家的基本建设程序办事，经过科学合理的可行性研究和评估，并有可靠的还贷款渠道和保证，就可以申请到开行贷款，同时也可以吸引国内其他银行贷款；大规模的市政公用设施建设由于其垄断性和收益稳定性可以吸引国外金融机构投资，有多种方式可供选择，如专门用于环保产业的外国政府优惠贷款、出口贴息和出口信贷（上海广州地铁项目）、国际金融组织贷款（亚洲开发银行和世界银行贷款）；政府可以利用国家实行积极财政政策的大好环境下，参照国际通行做法，经过证监会和相关部门的审批发行城市建设债券，建立城市基础设施投资基金来筹集资金用于市政公用设施建设。此外，政府可以出台优惠政策鼓励民间资本及外资投资参与市政公用设施建设和运营服务；鼓励和发展项目融资、股权投资、企业并购、市政公用股份企业上市以及建设——经营——转让（BOT），转让——经营——转让（TOT），资产收益抵押（ABS）融资方式等，逐步形成市政公用设施建设投资和经营主体多元化，多渠道筹集市政公用设施建设资金。

　　加快市政公用行业市场化的进程

　　城市市政公用事业的发展必须引入竞争机制，各级政府要打破区域封锁，取消部门保护，拆除市场壁垒，按照公平、公正、效益的原则建立规范的市场，鼓励市政公用行业的各企业参与市场竞争，发挥市场对社会资源的优化配置作用。根据各个行业的特点，按照市场经济的原则，分类指导各项改革，目前可以从三个层次上建立竞争机制：（1）充分竞争：对于一些可以实行市场化的、可以自由竞争的行业，（如出租车行业、液化气分销等竞争性行业）在政府统一规划、统一管理的前提下，放开经营，鼓励公平竞争。建立经营许可证制度，收取一定比例的经营权转让费。（2）有限竞争：对于现阶段完全实行市场化有一定困难的行业（如供水、供气、供热、公共交通等基础性行业）为实现资源合理、有效配置，可以实行政府管制下的有限竞争，按照规模经营的要求组织集约化的经营机制，打破垄断经营的局面，引入竞争机制，提高运营效率。（3）适度竞争：对于一些承担政府职能和社会公益性的行业，由于市场化程度低，无法市场化的（如公共绿地休憩场所、风景园林的资源保护、未能建立收费制度的污水和垃圾处理设施的运营），政府要统一规划，行使所有权和行业管理权，并给予行业一定的补贴。但在实际运营中，要逐步放开部分市场，引入竞争机制，按照市场规律操作。

　　加快市政公用产品和服务价格体制改革

　　市政公用产品和服务价格要符合市场经济价值规律的要求，逐步达到社会平均利润率的水平，价格的调整应考虑保护投资主体的合理收益和消费者的长远利益，要体现市场的供求关系，引导资源优化配置。要逐步建立以经营性收费为主体，行政性收费为必要补充的市政公用事业价格体制。一是要逐步理顺现有公用事业价格体系，对水、电、气热等市政公用设施的收费本着分类指导、逐步理顺的原则，逐步调整到成本价格以上，并将现在的源头、增容、集资收费逐步纳入价格，在明确财政补贴范围的基础上，将政府的补贴由“暗补”变为“明补”。二是对过去一直作为公益事业对待、无偿使用的市政公用产品和服务，逐步纳入到价格体系改革，变无偿使用为有偿服务。加大国家明确规定的污水处理、垃圾处理等费用的征收力度。在国家整顿、规范收费行为的过程中，逐步明确经营权有偿出让、通行费收取等行为的性质，通过市场进行调节。三是对于某些服务于特定对象的行业，应保留行政收费的权利。

　　加强法制建设，做到依法行政

　　加入WTO后，国内城市首先要废止和清理一批已经不适应WTO规则和市场经济发展需要的政策法规，尽快按照国际惯例建立和完善有关市政公用行业建设和管理的法律、法规体系。目前，要在贯彻落实《城市规划法》、《城市绿化条理》、《城市道路管理条理》等法规的基础上，进一步修订、完善有关城市公共交通管理、城市燃气管理、城市供热管理、城市排水和污水管理、城市园林绿化管理等方面的法律法规，并根据行业实际情况相应地制订实施细则，对相关法律主体违背法规政策的行为要做出明确的惩罚措施规定，消除管理上存在的空白地带。在做好立法工作的同时，政府及相关管理部门全面提高执法水平，做到依法行政，通过公正严明的执法和管理，规范市政公用行业的发展，努力营造一个规范、有序的市场环境。