公用事业的定价问题

盛洪
北京天则经济研究所所长、博士

　　公用事业的性质及市场定价的失灵

　　如今，市场化改革已经从竞争性领域走向垄断领域。电信业的故事告诉我们，在原来认为是垄断的产业中引进市场制度，会带来何等的奇迹！当再向前走一步的时候，我们就进入了公用事业领域。有两类公用事业。一类是真正的自然垄断行业，一类干脆就是公共物品。
　　所谓自然垄断，就是由于技术的性质，一个市场只能容纳一个企业，无人与之竞争，也就不能通过竞争形成价格，如果让企业自由定价，就会定在垄断高价上，因此市场定价失灵。成本特点：平均成本持续下降。公共物品是不能排他地占有和消费的物品，也就不能排他地分别收费，因此一般而言，公用事业的价格需要政府管制。

　　关于自然垄断的定价

　　1.在自然垄断条件下，边际成本低于平均成本，若按边际成本定价，实际上企业是亏损的。按边际成本定价是不行的。所以，经济学家一般的、比较粗略的主张就是按照平均成本定价。当然，它应是保证不亏损的最恰当的价格。
　　2.再进一步，把它再细致化一点，有一个主张叫做复合定价或两步式定价。自然垄断企业的成本结构分为比较鲜明的固定成本和变动成本，科斯主张复合定价，即对固定成本和变动成本分别收费。企业有两部分成本。一部分是最开始的固定成本，比如电信即是如此，包括基本网线和交换设备的铺设、采购和安装。这是企业在开发第一个电话用户之前就要花的钱，以后每一个电话用户增加了或打一个电话都有它的变动成本。
　　这种形式对应于电信就是初装费。对应于燃气叫做开口费，用户先交这样一笔费用，然后每用一方天然气再付一方天然气的变动费用。当然经济学证明它比平均成本定价更好一点，更细致。
　　复合定价肯定是在平均成本定价与边际成本定价之间，应该是一种更好的安排。在这个基础上，它有许多具体的定价方式。英式的叫最高限价，是以平均成本定价为基础的，只不过是最高限价的价格水平再乘以一个系数，这个系数是与通货膨胀率和技术进步率相关的，这两个数一相减再修正原来的限价。美式定价，基本上就是成本加上投资回报率，投资回投率广义而言仍然也是成本。实际上我对美式定价持批评态度。如果根据投资回报率来定价，就会有一个倾向，即投资可能会非常夸张。在回报率比较固定的情况下，投资比较夸张，不见得能够节约成本，这是美式定价方法的问题。
　　中国的传统定价制度是由物价局定价，过去公用事业的定价是偏低的。价格低于提供公用事业的成本，导致很多问题：一方面，公用事业企业是亏损的；另一方面，即使这个企业效率不高，也判断不出来，因为企业可以说这是政策性亏损，是为了公众利益才把价格定得很低。但通过BOT方式建设的成都水厂，价格比国有事业单位的成本还低。过去认为价格定得很低了，实际上市场操作的价格还要低。所以，过去的定价方法问题很多。
　　3.听证会的意义：既不要垄断高价，也不要边际成本定价。
　　自从1998年颁布《价格法》后，建立了听证会制度。在听证会里，既有企业的代表，也有消费者的代表，有各个利益集团的代表。听证会实际上没有法定权力去决定价格，但听证会是把各方意见表达出来的程序。这个程序虽然对政府定价产生一定的压力，但最后定价仍然是政府定价。
　　听证会很有意思。既然是各方利益代表在发言，各个利益集团的不同利益在抗衡，它既不可能把定价定得像垄断高价那么高、不可能由企业自由定价，同时也不可能把价格压得太低。大家讨论了半天，其实很重要一点就是老生常谈，价格不可太高，也不可太低。太高了伤害消费者，太低了伤害企业，当然应该恰当的价格。
　　4.问题：很难知道真实成本；解决办法：严格审计和管理评估。
　　这样的定价方法有一个最大的问题，即按成本定价这个说法的问题。成本一般是企业内部的事情，而企业内部的成本是最说不清楚的，尤其是当我们根据成本来定价的话，企业就有动机去虚构成本、有动机去夸张成本。当中国电信在听证会上提出他们的成本多么高多么高，经济学家就说你们说的话都没有用，因为你们自己定的成本，我们根本不会信。最重要的就是，要有一个中立的会计师事务所对你进行审计，不仅是会计师事务所的审计，而且还要有管理顾问公司要对哪些支出能够列入成本进行判断。

　　事前竞价和事后介入

　　在按成本定价的时候，很重要的一点就是要找到真实成本，而这需要中立的中介机构介入；第二点就是价格要由政府管制；第三点，政府在定价时也可以制造某种机制，在定价时引进市场的作用。
　　实践中有不少例子，有一种叫事前竞价。在公用事业特许权招标的时候就可以在招标时进行竞价，这种竞价以出价最低者中标，还有一种是以出钱最多的买公用事业特许权，后一种做法，现在一般是被否定的。假如你只是去公开招标而不对价格进行管制，那么企业中标后就会按垄断价格进行定价。事前竞价的优点就是引入了竞争机制。
　　事前竞价的定价制度的缺点则是：（1）对质量的判断很复杂时不适用。在服务质量不易判断的情况下，最低价来出价有可能影响服务质量。（2）低价进入后再谈判，即缔约后机会主义。企业有可能在竞标时以低价进入，一旦进入后企业就有了在位者的优势，企业投了很多钱，可以与政府进行讨价还价，同时，相关政府官员即使发现错了，也不愿承认。有一个美国亚特兰大市的关于有线电视的竞标例子，它的价格是很低的，又没有按期完成，后来又变相抬价，政府都容忍了。
　　还有一种方法是事后介入。德国反垄断局的局长说，德国政府在事前对公用事业不做价格管制，如果消费者对价格报怨的话，政府将介入。这种机制叫做政府的事后介入，在德国有过一些实践，这样的安排有一定的合理性。
　　有时垄断企业并不见得一定要把价格定得很高，定得过高会吓走很多消费者，尤其是在价格可调性比较大的情况下。如果价格提高一点，就会吓跑一大批消费者，那是非常可怕的。像燃气这种能源和别的能源是互相竞争的，不是绝对垄断的，可能与电力或其他能源互相竞争，因此会受到竞争的制约。
　　由于有政府的事后介入，企业面临巨大的无形压力。政府事后可能在一百家企业中介入一、两家，但政府的介入可能对其他企业有示范效力。政府事后介入的做法有一个好处，节约了大量政府费用。但是它也有局性限。一是局限于小的公用事业，相对而言不适用于相对较大的公用事业。如果公用事业影响范围比较大，政府事前不介入，一旦出现问题，将比较严重。二是政府事后介入的做法，要求供需双方的力量相对比较均衡。在德国，有很多消费者协会，他们在与垄断企业谈判时比较有实力，约束了垄断企业。

　　公共物品的特殊定价

　　公用物品不好分别收费，也就无法定价。政府部门在利用民间力量时应发挥一些想像力和创造力。张五常先生讲过，只要能够分别向消费者收费就是私人物品，也就是说如果一件事情或服务如果能够分别向消费者收费，他就能够由私人提供。这是一个很意思的说法，我们可以把它推广。
　　假如一件服务我们不能直接收费，但可以间接收费，这件服务也可以由私人提供。举个例子，就是电视广播。电视广播的电波是不能够排它的，买个电视，随时都可以收到。我们怎样实现由私人提供电视广播呢？很简单的交换，就是电视广播运营商和打广告的厂商之间建立合约，由打广告的厂商付费。这些厂商在电视打广告，消费者在看电视时看到广告。在看电视时看到广告的含义就是在为电视付费，实际上这种付费是一种间接付费，观众看了广告去买这些厂商的产品，转了个圈，最后这个钱都给付了。这是一个很巧的安排，在这种安排下，电视可以不由政府来提供的，可以由私人企业来提供。
　　还有一个间接收费的例子就是灯塔的例子。原来认为灯塔是公用物品，后来发现很多私人灯塔。为什么会有私人灯塔呢？后来发现一点，其实这样的公用物品是可以收费的，虽然船只经过灯塔没人找他收费，但他经过灯塔后毕竟要到达一个港口停留，如果这时在口岸对船只收费，其实实现了私人灯塔的收费。
　　经济学家有许多建议，其中一个建议叫扩张企业或联合销售。如一个停车场当然可以收费，但是直接收费比较复杂。如果企业是扩张的，如停车场周围商店和停车场是同一个企业的，企业可以免收停车费、提供免费停车的服务，而可以提高周边商店里的商品价格、加上停车费，这样，停车场就把费用捞回来了。就是联合销售的形式。
　　再举一个地铁的例子。城市地铁是由穷人坐的，政府如果压低地铁票价，私人厂商会觉得在商业上不能弥补成本，因此不愿意投资。此时，政府可将地铁周边的土地给地铁运营商开发或以很低的价格卖给他们。实际上，地铁运营商在地铁经营中所遭受的损失由周边的土地的升值来弥补。这种做法的核心，是将交易费用较高的产品或服务的成本，加在交易费用较低的产品或服务的价格中。
　　类似地，市政府可以将一段河道交由房地产开发商清理和维护，因为只要该开发商拥有沿河土地，河道的清洁就会提高沿河土地的价值。我甚至曾建议过，不妨在太湖进行一下这样的试验。
　　如果政府把河道包给房地产开发商，开发商拥有河边的土地。实际上河边土地的价值与河道的清洁是相关的。如果小区周边的河是非常脏的，那么业主对小区的评价是非常低的，如果这条河是一条非常清澈的河，业主对小区的评价是非常高。前后一比较，房子价值差很多。这是通过一种间接的方式实现了公用物品的收费。
　　所以，我们在公用事业定价中可以有各种各样的可开拓领域，开动我们的脑筋，来进行创造性思维有可能把公用事业领域扩展得更大一些。