BOT项目的结构设计

金永祥 吴礼顺

一、BOT项目结构设计的指导思想

　　BOT是项目融资同时也是公私合作（Public Private Partnership） 在发展中国家的一种主要运作模式，因此BOT项目的结构兼有上述两者的主要特点。
　　项目融资的主要特点可以从以下对项目融资一权威定义中了解：
　　· 项目公司是在贷款人、项目发起人和其他利益集团之间建立的一组合同关系；
　　· 项目公司在成立之初即承担大量的但数目确定的债务；
　　· 项目公司经营集中于限定的领域；
　　· 项目公司一般要求贷款银行，将项目公司的资产及其产生的现金流作为本金和利息偿还的主要来源和担保品。
　　公私合作的形式多种多样，从最初级的将国有公用企业的部分业务（如收费）进行外包，到完全的民营化，其中BOT方式是可选择的模式中的私人部门参与程度较高的一种形式。在BOT模式中，私人部门承担与建设和运营生产设施相关（即批发生产领域）的投资风险，但一般不直接面对公用产品和服务的最终用户（即零售市场）。公私合作的形式很大程度上决定于基础设施领域政府的管制政策。公私合作的主要目的是通过私人部门的介入，或者解决政府部门的资金缺口问题或提高基础设施的运营效率。
　　基于以上分析，BOT项目结构的分析或构造的基本思路是：
　　·通过建立一种长期或稳定的合同关系，为项目的运营和还本付息构造一可依赖的现金流（此原则在项目产品和服务存在活跃的交易市场的情况下或对产品和服务的需求比较稳定的情况下具有例外）；
　　·重点考虑贷款银行的利益，考虑影响还本付息的主要风险因素及可行的解决办法；
　　·最大限度地发挥政府一方签约方在某些领域控制和管理风险的优势，优化项目结构和条件，降低项目总体风险；
　　·在目前的法律框架和政府管理政策与国际惯例不一致的情况下，寻找解决问题的替代方案；
　　·在最后确立的项目结构中，政府至少应明确两个基本问题，一是政府介入项目的方式和程度，二是政府指定机构在项目中的角色。

二、北京市第十水厂项目结构简介

　　国际上多数BOT项目采用图1所示的结构，我国的来宾B电厂BOT项目和成都第六水厂BOT项目都采用了这种结构。在北京第十水厂BOT项目中，北京市政府不同意直接介入项目，大岳咨询公司根据BOT项目的理论和惯例结合市政府的要求为项目设计了如图2所示的项目结构，该结构基本得到了国际资本市场的认可。

　　上述合同安排和风险解决方案简述如下：

合同 主要风险 解决方式

专营办法（为北京市政府颁布的一政府规章） 此类基础设施项目，特别由于项目的所在国为发展中国家，涉及的一般政治风险 明确政府对项目的支持及支持方式，重申政府一方签约单位的主要义务和权利。 专营权的授予和撤消的风险 以政府立法的形式授予专营公司按照协议融资、设计、建设、运营和维护项目的独家权利，同时对专营公司经营范围改变的行为作出限制。 中方签约机构的组织变更 政府确保变更后的机构具有同样的履约能力。 外汇不能自由兑换 重申专营公司在目前法律框架下享有的外汇兑换和汇出的权利。 由于政府一方签约方的原因导致的项目终止 确保政府补偿机构按补偿与争议解决协议补偿专营公司。 原水与净水调价不同步 重申同步调价原则。 项目结束后项目设施的移交 重申移交的原则。

执行协议（包括管道用地协议） 政府的前期工作 1． 明确政府前期工作的范围和完成时间。

2． 明确政府一方违约的救济措施。 项目设施，特别是管道，建设和运营涉及的土地、拆迁及其他问题 1． 明确政府须提供的与土地使用权相关的内容及权利提供的时间。

2． 签定专门管道用地协议，明确政府在建设期及时向专营公司提供所须的土地使用权（位于三个不同的行政区），降低拆迁和其他与土地相关的风险。 政府批准的风险 明确主要的政府审批的类型、时间及解决政府不合理行使审批职权的补救方式。 项目的测试、检查和完工验收 详细规定测试、检查和完工验收的时间、内容、标准和双方的权利义务。 政府对项目设计和建设的管理 明确政府对项目设计和建设的监督权利、权利的行使形式和权利滥用的补救手段。 项目公司的履约问题 除终止补偿的规定外，项目公司被要求在整个专营期提供履约保函。 由于外部因素，项目公司在项目建设和运营期间可能遭受的风险 要求专营公司购买充足的商业保险。

购水协议 对净水水量的需求风险 约定购水方有年或取或负义务，此或取或负水平对应的水费应一般满足专营公司支付运营成本和偿还本息的要求。 对计算水费的水量产生分歧 明确水量计量仪器的选择、计量程序和计量结果争议的解决。 水价不能反映成本和投资增加的风险，特别考虑到净水水价（主要是零售水价）受价格管制，而且目前专营公司净水仅能销售给一买家，即自来水公司 根据专营公司现金流量的性质和变动因素，将水价划分为固定部分和浮动部分，固定部分反映以人民币计价的成本，浮动部分反映与外币相关的现金流出（主要是贷款的还本付息和股利分配）。建立固定水价与一般通货膨胀水平，浮动部分与外汇变动挂钩的定期的调价机制。 水费不能及时支付 1． 明确的购水方的付款时间表和延期付款责任。

2． 为保证专营公司支付运营成本和还本付息，建立月和半年水费最低支付水平和年底结算的机制。

3． 要求购水方建立水费特别帐户，提高水费支付保证度。 不明确的水质指标 1． 专门以技术附件的形式明确水质标准。

2． 详细的水质检测规定。

3． 水质不合格的违约责任和后果。 调度指令的不明确 明确水量的调度安排形式和内容及相应的责任。 专营期结束后项目设施移交时产生的纠纷 1． 明确移交时项目公司移交资产的范围和专营公司对其负债的偿还的责任。

2． 移交前大修、移交检测和移交后专营公司对移交资产性能担保等的规定。

3． 移交的组织工作。

原水协议 原水水质恶化 1． 原水供应单位合同义务和违约责任。

2． 一般财务补偿。

3． 导致终止时的财务补偿

4． 原水水质标准与净水水质标准的对应关系 原水水量无法保证 1． 原水供应单位的合同义务和违约责任。

2． 原水供应控制时平等对待原则。

3． 一般财务补偿

4． 导致终止时的财务补偿 不明确的水质指标 专门以技术附件的形式明确原水水质标准。

补偿和争议解决协议 非专营公司控制的成本增加或投资增加 针对不同情况提供不同的财务补偿机制，例如延长专营期、水价或临时资金支持。 银行的介入权 在专营公司违约的情况下，银行有一定的介入权，对项目的终止进行一定的限制。 项目终止的补偿 1． 专营公司违约或银行介入失败，政府签约方可选择接收项目设施并偿还贷款本息。

2． 政府一方违约，政府须偿还贷款本息并对投资人进行终止补偿，对投资人的补偿数额视不同情况区别对待。

3． 一般不可抗力问题主要由购买足额的保险来解决。

4． 政治不可抗力问题通过政府部分保证或购买多边机构的政治保险解决。 项目建设期和运营期及移交时争议的解决 1． 建立项目协调委员会及其工作程序，负责项目各签约方的工作协调及日常争议的解决。

2． 约定仲裁为项目争议的法律解决方式。 合同签约方变更的风险 对专营公司转让项目下的权利或义务和政府一方签约方的变更均进行了限制。

贷款协议及支持协议如担保协议等 投资人对项目的始终支持 1． 发起人的出资义务。

2． 在项目建设期建成前，如发生投资超支或建成延期的情况，贷款银行对投资人享有有限追索权。

3． 要求投资人将股份抵押给银行或对投资人股份转让等的进行限制。 短期资金短缺 建立偿债准备帐户。 大修理和其他可能的资本支出 建立其他现金准备帐户。 专营公司经营范围的单一性 对经营范围变更、合并、分立等的限制或禁止。 对股利分配的限制 在时间和资金的充裕度方面（主要是对偿债覆盖率）对股利分配进行限制。 项目失败时第二还款来源 完整的担保安排，项目公司的资产、合同权益等均抵押给贷款银行，以保证银行在介入时能正常地运营项目或将项目作为一整体转让。