城市污水产业化发展刍议

张国斌

　　随着国家计委、建设部、国家环保总局关于城市污水产业化政策的推出，污水产业化呈现出生机勃勃的态势。十五期间，国家在环境治理方面有较大的投入，但是，由于资金的局限，城市污水尚未得到彻底的治理，因此存在着对多元化投资的需求。我国对水污染防治的技术研究较早，技术也相对成熟，但由于污水处理设施长期以来一直独家经营，缺乏市场竞争，因此资金和管理是阻碍城市污水治理发展的主要原因。

　　内资和外资
　　目前由于各地区的引资需求，地方政府普遍看中外资，国家对外商投资企业也有相应的政策优惠，对于内资普遍重视程度不够，与外资相比也缺乏相应的税收优惠政策，而外资由于汇率风险等因素对投资回报的要求比较高，项目建设费用由于附加使用国外设备的条件一般也高于内资。
　　由于近20年的建设，污水处理技术相对成熟，管理存在的问题主要是体制和机制的问题，水务企业考虑到自身的发展（和外资合作可享受税收优惠），是与外资合作的主要原因。因此，国家在污水处理企业的税收优惠上应一视同仁，对外资和内资要给予同等国民待遇。
　　BOT/TOT/经营权转让
　　目前对BOT和经营权转让提法较多，因为污水项目开展的比较多，各级建设机构对其操作模式还没有统一认识，国家也没有出台相应的规程、规范。笔者认为BOT在操作过程中主要存在的问题是盲目追求最低价中标，没有对吨水处理费用作出较为准确的估计（即无标底招标），因而对一个项目的报价产生的差距极大。如果对污水处理成本没有一个合理的估计，对项目双方都是不利的：价格定得高政府受损失；价格太低，项目公司为了追求合理的利润有可能生产出不合格的产品，最终双方都是受害者。
　　对经营权转让的概念，容易和租赁经营混为一谈。租赁经营的时间可长可短，租赁经营和运营托管很相似，主要目的是项目建成后缺乏相应的运营队伍而采取的输入管理的一种方式。而经营权转让一般在20年，项目业主的主要目的是变现以用于其他项目的建设，一般要求将项目投入的资金回收，因此经营权和产权的转让密不可分，否则象固定资产折旧、维检、公益金提取等财务问题将无法实现，没有产权的经营权转让只能叫做租赁经营。
　　信息披露
　　由于污水处理设施的审批权比较分散，和其他基础设施项目审批不一样，因此项目信息的不对称性较大。由于项目投资额较大，一般的国内工程型公司依靠自身的力量难以解决，因此不利于项目业主选择理想的合作伙伴。2002年11月底福建省建设厅推出的城市污水、垃圾项目推介会，为项目业主和投资方搭建了很好的交流平台，建议建设部组织各省建设厅牵头举办全国污水项目推介会，政府搭台，企业唱戏，为污水产业化的迅速发展搭建信息交流平台。
　　立法保障
　　污水就其本身并不具备商品的属性，不象电力、交通等设施本身有市场基础，政府通过BOT、TOT等融资模式成为处理后污水最终的和固定的买家，解决了政府的资金压力。由于我国《担保法》中明确指出“政府不能为企业担保”，由于特许经营权只规定了政府的购买义务，政府为合作伙伴提供的政策一般为软性的扶持，没有硬性的法规作为支撑，因此一旦政府换届或政府财政有压力时，项目存在失败的可能；在一些经济欠发达的地区项目可能无人问津，在经济发达的地区投资人蜂拥而至。因此，目前在采用BOT、TOT等方式融资时国家的配套法律应及时跟上。
　　财务问题
　　BOT和TOT项目的执行时间比较长，一般都在20年以上。这么长的时间里，物价水平一般会有所上涨，污水行业本身处于微利经营状态，对价格的敏感性很强，项目公司已经承受了政策风险和经营风险，因此在特许权协议中应明确价格调整公式，对价格调整的范围和调整的时间作出规定，以扶持微利污水行业的持续发展。由于污水处理厂在生产过程中的所涉及的原料供应较少，因此价格调整公式可相对简单，因此建议建设部出台统一的价格调整办法。
　　目前，国家对污水处理免收营业税、增值税，只计征33%的所得税，属于西部开发的地区所得税按15%计征。污水行业由于本身属于国家扶植产业，污水项目通过激烈的招投标竞争已属微利，且买方为政府，建议免除污水处理行业所得税。
　　建设规模问题
　　在对项目的评估过程中我们发现，有些地方盲目追求污水的治理率。由于用水量和污水管网的限制，项目规模超前，给项目运营增加了风险，吓跑了投资人，因此项目业主在项目的规划阶段宜结合本地区财政的支付能力，对项目近期和远期作出合理规划，分期实施对项目的风险控制。不应盲目追求治理率而忽视了政府财政的支付能力，应尽量按照《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》要求，“到2005年，50万以上人口的城市，污水处理率应达到60%以上；到2010年，所有设市城市的污水处理率不应低于60%，直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市的污水处理率不低于70%”。鉴于污水收费在短时间内尚不能一步到位，因此对污水处理厂的建设规模应合理规划，以避免增加政府财政的压力。
　　合作伙伴的资格
　　对于基础设施项目与其他高科技产品不同，技术已相对成熟和完善，因此无论是BOT、TOT、BOO等模式，重要的是通过这些方式减轻了城市的资金压力或为其他基础设施的建设筹集了资金，因此合作伙伴的财务能力是项目成败的关键因素，由于现代控制技术的迅猛发展，污水厂管理随着企业体制的改变必然得到更大的提高。由于污水形成产业链是近年来的事，绝大部分实力型企业未涉足该领域，因此在BOT发展初期不应过多地设置门槛，比如要求市政甲级资质、污水运营许可证、几个同等规模的建设运营经验集于一身，就会极大地限制项目合作伙伴的选择范围，对项目的执行不利。BOT项目成败的关键是资金支持能力，因此在BOT发展初期政府应鼓励联合体方式，但应做严格的招标前调研审查。
　　中水产业的发展
　　中水作为水资源已被业内广泛认知，但对中水的利用途径没有形成模式，目前较多的提法是作为绿化、冲洗、景观用水、工业用水，中水作为市政用水有较强的季节限制和较大的管网投资，不利于产业发展。
　　根据国内和美国、加拿大等国的数据，火力发电厂和其他大的重工业用户占整体水资源用量的60%以上，而循环冷却耗水量占到了这些用水量的2/3，中水作为其补水可以有效地减少水资源开采。因此，建议市政部门和其他相关部门协同一致，制定强制使用措施，为在缺水地区的节水寻找到合理的途径。

　　（作者单位：国华能源投资有限公司）国华能源投资有限公司成立于1998年，是由国家计委煤代油专向资金办公室改组成立的专业投资公司，隶属于中央特大型企业神华集团，业务涉足4大方向———能源、水务、金融、房地产，参与投资的重点项目有华能国际电力、国华电力、交通银行、福建兴业银行等，具备大型建设项目的投资、建设、运营管理经验，属下控股的国华荏原环境工程公司资金实力雄厚，为环保工程专业型企业，城市给水、市政污水和烟气脱硫是其发展的重点方向