探索市政公用投融资改革的有效途径

薛乐群
南京市市政公用局局长

　　南京市政公用系统涉及上下水、燃气、公交客运、道路、桥梁、路灯等多个行业，是城市重要的基础设施保障部门。今年以来，全系统按照市委市政府“经营城市”的要求，打破传统的依靠政府单一投人的方式，在利用外资、民资加快投融资体制改革寻求多元化发展上进行了积极尝试。

南京市政公用投融资改革的背景

　　一是从外部压力来看，政府改革的推进力越来越大。一方面，建设部1999年出台了市政公用改革的指导意见，明确提出了市场化改革的总体方向，对市政公用行业的发展趋势作了较全面的分析，成为全国同行改革的重要指针，上海等一些城市在某些方面已经取得了重大突破，为南京的改革树立了“标杆”。另一方面，南京新一届市委、市政府上任以来，以“富民强市、加快发展”的方针总揽全局，明确要将南京建成充满经济活力、富有文化特色、人居环境优良城市的目标，在城市建设方面要求按照经营城市的理念，进一步深化改革，实行全城开放、全方位开放，通过多元主体的有序竟争，全面提升城市服务功能和保障能力。这一战略决策对拥有较为丰富的资源、基础条件较好的市政公用系统来说，构成了巨大压力。
　　二是从内部动力来看，进一步深化改革的呼声越来越强。1998年，我们通过打破国营公交独家垄断经营格局，引入南京中北、香港雅高两家社会投资单位参与公交竞争，掀起了南京城建改革热潮，使南京公交事业进入了良性发展的快车道，也使系统内其他行业看到了脱困发展的希望，要求加快改革的愿望更加强烈。近两年我们又在液化气公司国有股权退出、市政行业“一处两制”、模拟市场化运作上作出了积极尝试，在思想观念和实践层次都初步具备了全面深化改革的环境和条件。同时，根据南京“十五”规划目标和市委市政府加快基础设施建设的要求，市政公用系统的一批重点目标项目资金需求达几十亿，如此庞大的需求，靠沿袭传统的政府单一投入方式显然难以为继，多渠道引入社会资本加快投融资体制改革成为一个急迫和当然的选择。
　　三是从南京市政公用系统自身发展来看，在投融资体制改革上具备较多的资源优势。除了系统内上下水、煤气、公交等行业市场经营风险小、投资回报较为稳定以外，目前我们还拥有一个总资产近40亿元的资产控股公司，为投融资改革提供了良好的操作平台。同时，今年以来，我局新一届党委班子在转变管理职能、转变工作作风上采取了一系列举措，花大力气突破了公交买卡难、自来水抄表不到户等难点问题，在为民办实事上取得了明显成效，为我们进一步推进改革营造了良好的外部环境。

南京市政公用投融资改革的指导思想

　　依据建设部、省建设厅的有关指导意见和南京市委市政府的要求，参照全国兄弟城市的有益经验，南京币市政公用系统投融资体制改革的指导思想是：打破对政府投入的单一依赖，以投资多元化、服务社会化、发展产业化、运营市场化为导向，对凡是可以借助外力加快发展的事业，大胆吸引外资；凡是可以通过市场配置进行调配的资源，大胆进行市场调配；凡是可以部分退出甚至全部退出的国有资本，大胆退出。通过全面开放，全方位开放，进一步盘活存量，引进增量，创新体制、机制，加快政府职能转变，从根本上提高设施保供能力，提升行业服务质量和管理水平。

投融资改革的原则

　　为确保改革沿着正确的方向前进，在招商引资过程中，我们总结以往的经验教训，始终坚持以下五个原则：
　　一是市场化原则，即合作对象的选择要通过公开。公平。公正的方式招标确定。
　　二是双赢原则，既让合作对象有利可图，也要尽力争取融资成本最低。如结合当前的银行利率水平以及外商急于进入上下水等行业的情况，我们提出融资回报率必须控制在10％（内资在8％）以内。
　　三是引进资金与引智（先进技术）。引制（先进的管理理念、制度相结合的原则。在坚持市场化原则的同时，我们不看重其资金、资本性质是外资还是内资，是政府背景还是民间资本，而侧重考察其是否具备一定资金实力、在城市市政公用行业是否有一定影响、品牌是否突出、管理是否先进，从而在引资同时能够促进企业经营管理体制。机制的改革和创新。
　　四是确保平稳过渡的原则。即超前考虑和妥善处理好企业现有在岗人员及离退休人员安置问题，防止因宣传发动不到位或处理不善而导致内部不稳定因素的出现。
　　五是确保政府控制力的原则。合资合作后企业仍必须遵守相关行业规定，承诺服从政府的行业管理，并承担相应的社会保供和公益服务方面的责任和义务。由于上述原则的坚持，打消了系统内一部分干部职工对于引进外资会带来不稳、带来混乱的担忧，有力维护了招商引资过程中全局上下思想观念上的统一，确保了内部的稳定。

投融资改革的具体合作模式

　　我们因地制宜，本着资源优化配置、效率效益最大化的原则，主要采用三种合作模式：
　　1）合资。主要侧重于盘活资产存量。如年初通过出让液化气公司剩余资产进行合资的华润液化气公司（已挂牌营业），正在洽谈中的自来水总公司、煤气总公司、江心洲污水处理厂扩建工程等。这种方式合资双方利益与风险共担，我方不承诺固定回报，有利于真正引进先进的管理经验，再造企业的体制、机制。
　　2）TOT（转让--运营--转让）方式。主要通过转让经营权吸引外部资金。如在建的30万吨／日处理能力的城北污水处理厂项目。
　　3）BOT（建设--运营--转让）方式。主要通过出让建设权和经营权，吸引增量资金。如即将投入建设的城东污水处理厂、仙林大学城污水处理厂。后两种方式回报率均不超过10％（内资在8％以内）。
　　根据上述原则和模式，我们一举拿出自来水总公司、煤气总公司、公交总公司的全部资产，江心洲污水处理厂扩建工程、城北污水处理厂工程等4个污水处理项日等总计40亿元的资产和项目对外公开招商，并广泛与国内外有意向单仕进行了接洽。今年6月在江苏省香港投资洽谈会上，我局公用控股公司与法国威望迪、北京首创等境内外企业一举签定了四项合作意向书，总投资2.25亿美元，注册资金1.33亿美元，协议外资1.135亿美元。市煤气总公司与香港中华煤气公司、市公交总公司与香港新世界、九龙巴士等也进行了合资合作谈判。上述项目目前已有部分进入了实质性运作阶段。

与投融资改革相配套的政策诉求

　　投融资体制的改革，或者说公用事业向民营化的转轨，不单纯是投入方式的变化，即由过去政府的单一投入变为政府、社会多元投人，而且也是一场市场与管制、企业内部环境与外部环境的博奔。为有效推进改革进程，政府必须着力创造有利的外部政策环境和条件。
　　1）资产处置的操作平台问题。无论是合资还是BOT、TOT合作方式，都将涉及到资产置换或有关权利的让渡问题，因此必须明确国有资产具体管理操作的平台，由其前期代表政府向投资者出让经营权、建设权，期满后代表政府收回相关权利。以南京市情况来说，南京公用控股公司目前拥有水、气、公交等企业的资产管理权，但污水处理厂等资产由于一直作为非经营性事业资产未予划入，因此又面临将这些非经营性资产变性后纳入管理的问题。只有这一问题得到明确后，投融资改革的有方案才能进入实质性运作阶段。
　　2）市政公用事业价格形成机制问题。投融资体制的改革和民营化的实现，是以市场化为导向，以一定的价格机制支撑的。如果没有一定的回报机制，就不可能吸引多元投资本体的参与。因此必须打破传统的定价模式，依据市场化改革的方向，按照成本+微利的原则稳步推进市政公用产品价格改革，逐步建立起激励社会投资的科学的价格形成机制和管理机制。
　　3）关于特许经营权问题。由于市政公用事业牵涉面广、专业性强，实施特许经营十分必要，同时这也是合资合作谈判过程中国内外投资者普遍提出的前提条件之一，因此对此必须加以研究并予以明确。
　　4）关于市政公用管理法规建设滞后问题。由于以往的法规体系是建立在计划经济模式基础上，随着市政公用市场化改革的深入，原有的法规远远赶不上实践的需要，一方面许多旧有条款已明确不适应甚至背离改革发展的趋势，另一方面还有许多新的市场行为亟待法规的调整和规范。只有切实加快市政公用立法步伐，有效建构适应市场经济体制的法规体系，市政公用行业管理才能保持控制力，确保行业的有序健康发展。
　　5）市政公用企业改革的政策扶持问题。由于过去国有企业欠帐过多，在合资合作以及推进民营化的过程中在职工劳动关系的补偿、医疗保险、购房补贴等方面必然要付出一定的改革成本。因此参照国有工业企业的改革模式，需要争取一定的政策优惠：①政府应同意将资产存量盘活的一部分用于老企业职工安置、坏帐弥补等遗留问题的处理。②新的合资或合作企业继续享受政府给予国有企业的上地无偿划拨政策。③继续享受有关税收、公用事业附加征收优惠政策。