我国城市污水处理产业化市场化探讨

发展遭遇资金瓶颈　

　　我国把环境保护作为一项基本国策，把实现可持续发展作为一个重大战略，按照全国环境保护“十五”规划的目标，到2005年，所有城市都要建设生活污水处理设施，城市生活污水集中处理率达到45％，50万人口以上的城市要达到60％。要达到国务院规定的这一目标，全国还要新建1000多座城市污水处理厂，新增城市污水集中处理能力2600万吨／天，总投资将达近千亿元人民币。投资城市污水处理设施建设的费用如此之大，建成后维持这些基础设施的正常运行也需高额费用。面对如此庞大的治理市场和巨额的资金投入，在当前城市污水处理设施急需建设及资金严重短缺的双重压力下，政府投资、政府建设、政府运行的传统治理模式的弊端日益凸显。
　　1、目前我国城市污水处理厂主要是由政府财政拨款建设，但由于各级政府财力有限，而污水处理厂投资一般却要几千万到数亿元人民币，财政拨款与此相比简直是杯水车薪，政府心有余而力不足。
　　2、已建成的城市污水处理厂的运行，一方面由于生活污水处理费未开征或征收水平低，造成运行维护经费不足；另一方面，由于国家统管的事业单位运作体制导致缺乏市场竞争机制，运行成本居高不下。使城市污水处理厂或长期处于亏损运营，成为政府财政包袱；或由于经费短缺，处理设施处于不良运行状态，国家的大量投资没有起到应有的环境治理效果。
　　3、我国现有的城市污水处理厂建设资金有很大部分来自于国外贷款，而获得国外政府贷款的条件往往是要引进贷款国成套设备作为污水处理厂的配套设备。因此，利用外资而扩大的环保产业规模并不一定能为我国的环保设备生产企业带来更多的好处。
　　再者，进口设备的价格一般是国产设备的4倍以上，这造成了城市污水处理厂的建设成本过高，同时，还存在一定的汇率风险。
　　由此可见，城市污水处理市场需求和现实状况的差距，显示出污水处理的巨大潜在市场，但在传统的城市污水处理市场投融资体制下，资金短缺无疑是制约城市污水处理产业化、市场化发展的瓶颈。要全面启动城市污水处理市场，将潜在市场转为现实市场，关键在于改变现行单一的政府投资和运营管理模式，拓宽投融资，实现投资多元化。

政府归位打造市场通路

　　城市污水处理是一项关系到社会每个成员的公益事业，政府对其责无旁贷，但在现行模式无法解决资金短缺这个瓶颈的时候，政府应该改变以往单纯投资者的角色，努力营造良好的投资环境，拓宽投融资渠道，广泛吸引国内外各种资金投入。政府首先要在以下几个方面加大工作力度，发挥政府的主导作用。

　　1、逐步完善一个保障投资者利益的法律法规体系
　　随着建设部宣布逐步放开非国有经济进入城市市政公用行业的限制，各省市也纷纷出台经营性基础设施的投资政策措施，一时间城市污水处理设施投资成了各大投资商的关注焦点。在发达国家，该领域就一直以其投资回报稳定，风险小而备受资金雄厚得投资者青睐。但是，在我国这还是个新兴的话题，没有多少实际运作的经验，更缺乏相关法律法规体系进行规范。在目前我国相关法律法规体系尚不完善的情况下，其经营过程中存在着巨大的风险，包括业主变化、收费体系不健全以及各种政策的重大变化等。由于城市污水处理厂的投资，具有涉及投资金额巨大、投资的回收周期长等特点，因此，投资者对风险的考虑是放在首位的。经营过程缺乏强有力的法律法规约束，使投资者感到风险难测，投资者权益得不到充分保障，是导致投资者裹足不前的重要原因。

　　2、制定合理的投资回报政策
　　专家认为，供、排水企业的净资产利润率只有达到6％以上，才能吸引投资者介入。而目前我国城市居民用水价格具有极强的福利性及公益色彩，价格背离价值现象严重，开征污水处理费的城市不到全国城市总数的一半，且征收标准低，连污水处理设施日常运行与维护都难以维持，更不可能谈赢利。
　　可喜的是，经报国务院批准，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局近日颁布了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》。按照通知要求，在目前已开征污水处理费的基础上，以补偿运行成本、偿还贷款本息、实现微利及合理利润为目标，尽快将污水处理费调整到适当水平。在一些重点整治流域，污水处理费已经达到了1.10元／吨或以上的水平。如果各地政府能够在全国水价改革精神的指导下，结合当地实际情况，切实推行落实水价改革政策，可以预见在今后的几年内污水处理费的征收将逐步提高到位，而该领域的投资回报水平趋于合理，全面推动水处理产业化、市场化指日可待。

　　3、营造一个公平公正公开的竞争环境
　　目前还未形成公平竞争的市场环境，环保产业标准体系尚未建立，不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义较严重。我国的城市污水处理设施建设项目要由国家有关部门批准，长期以来，由于受地区、行业条块分割和地方保护主义的影响，缺乏全国性的、开放的和规范有序的市场。如大多数环保产品没有标准；环境保护工程建设中回避招标和招投标中弄虚作假等现象；一些地方政府和部门不允许外地环保产品或者环境服务进入本地市场，采取各种方式限定、变相限定单位或个人只能经营、购买、使用本地生产的环保产品或者只能接受指定企业或者个人提供的环境服务，搞市场封锁；有些地方片面强调当地环境保护建设项目所需的设备和产品要在当地生产，造成低水平重复建设。这不仅会滋生腐败，还将会对新兴的环保市场产生不良的影响，挫伤广大投资者的投资信心和积极性。因此，当前亟待建立一个公平公正公开的竞争环境。

拓展投融资渠道

　　我国“十五”期间建设、运营城市污水处理设施所需的资金巨大，仅依靠政府筹资显然不够，必须引入市场机制，拓展投融资渠道，而以政府特许权形式引入私人资本达到融资目的为特征的BOT模式，包括准BOT模式、TOT模式、托管运营模式和供排水“一体化”模式，是解决此问题的良策，下面分别对这几种模式进行探讨。

　　1、BOT模式。
　　即建设-运营-移交，对政府而言，政府付出的不再是一次性的巨额财政资金，而是一个实实在在的“特许经营权”。即政府可以用将来的按政策征收的污水处理费来发挥现实的环境效益，变以前的一次集中支付为分期支付，可以进一步减轻财政压力。其次，有利于投资主体和投资结构的多元化。环保基础设施的建设在我国历来是政府投资，投资结构单一，在立项、选项和建设过程中管理漏洞多，难度大，而且限于政府财力，积压项目较多。采用BOT模式，可以从国际、国内乃至民间多渠道融资，投资基础设施建设的资本在短时间内能够迅速放大，而且通过引入市场竞争机制，项目管理水平、技术水平都会有较明显的提高。

　　2、准BOT模式。
　　此种模式是完全BOT模式的变形，其特点是项目操作依然按照BOT模式，不同的是政府投入部分资金如国债，是项目公司的股东之一。此种方式可以提高投资者的信心，减轻投资者的资金压力，非常适合资金实力较弱的国内环保企业的运作。

　　3、TOT模式。
　　即移交-运营-移交，与BOT方式相比，TOT方式具有以下特点：
　　（1）对政府来讲，通过TOT方式出让特许经营权，可以最大限度地筹集城市污水处理与管网建设所需资金，并且可以盘活政府存量资产，利用变现资金进一步加快新的污水处理厂建设。
　　（2）对于投资者来讲，由于其受让的是已建成且正常运营的项目，建设期的风险完全不用承担，因此会产生较大兴趣，尽管其投资回报率会略低于BOT方式。

　　4、托管运营模式。
　　相对于BOT及TOT两种方式，委托运营方式具有以下特点：对于政府来讲，无法通过此种方式收回投资，筹集建设资金，只能通过引入竞争机制有效降低运营成本。对企业而言，前期投入非常小，运营期间的支出与从政府取得的污水处理服务费相对稳定，风险较小，收益较低。

　　5、供排水“一体化”模式。
　　该模式是将城市污水处理项目与自来水项目打捆成一体，采用BOT方式建设。
　　相对于以上几种模式，供排水"一体化"模式对于投资者来讲，由于自来水项目具备投资回报高、政策风险小的特点，和污水处理项目相比具有更高的投资价值。而且，可以将自来水收费体系与污水收费体系合二为一，有效地防范投资风险。此种模式在目前法律法规不健全的现在对投资者更具吸引力。同时由于目前我国水价体系的特点，相对于水的处理成本，自来水处理成本远低于污水处理成本。而自来水的水价远高于现在的污水排放费。这样的项目对投资者更有吸引力。而且投资回报高于单纯的污水处理BOT项目。
　　基于以上几种模式，从产业化方面考虑，可以对新建污水处理厂项目，采用BOT投融资方式。它是一种“交易双赢”的思路：政府以未来市场高速增长的收益来换取资本对基础设施建设大规模的投入，加快城市发展步伐。对国家为改善经济不发达地区的环境治理投入的国债项目，可以采取准BOT模式。对近期已建成的污水处理厂项目，采用TOT方式，有利于盘活存量资产，利用变现资金进一步加快新的污水处理厂建设。对早期已建成且不适合采用TOT投融资方式的污水处理项目，采取委托运营模式。在给水缺口较大地区，可以采取供排水"一体化"模式。

民族环保企业不进则退

　　中国环保产业是伴随着国家对环境污染治理和生态建设的日益重视而发展起来的。与国内业已成熟的其他行业相比，规模小，多为中小型企业，且自有资金少，而以上探讨的几种模式除托管运营模式外，无一不与环保企业的自身资金实力、融资渠道、管理和技术水平有关。因此，资金紧缺不仅是我国城市污水处理产业化、市场化的发展进程瓶颈，也是制约着中国环保产业快速发展的因素之一。
　　只要根据企业自身的经济实力，确定好投资规模，选择好投资项目，一方面积极扩宽企业的融资渠道，另一方面同时采取资本运作的方式建立安全的投资退出渠道，在环保市场的投融资领域，国内有实力的环保企业还是可以有所作为的。
　　但与国外大型水务公司或投资机构相比，我们国内企业的资金实力差距很大。随着WTO的开放，国外大型水务集团的登陆，它们带来的巨额资本、先进技术和优秀管理人才，将会对中国环保产业产生巨大的冲击。因此，环保企业应清醒地认识到真正的竞争对手是国外环保企业，当前务必抓住城市污水处理走向产业化、市场化这一契机，在国外环保企业全面进入中国之前，抢占水处理市场一席之地。
　　在未来的城市污水处理产业化、市场化发展中，尤其是在WTO的冲击下，国内污水处理企业将向两个方向发展：一类是规模大、实力强的公司逐步发展成为集融资、设计、建设、运营为一体的综合型公司；一类是成为主要从事污水处理领域某一单一业务的小规模专业性公司。

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　　（作者简介：苏建龙，博士，中科院等离子体物理所博士后。1996年“HT-6M托卡马克水平位移控制系统的研究”获中科院科技进步三等奖，“高浓度有机废水的降解研究”获中科院博士后基金的支持。）