给水工业可持续发展的系统分析

王灿 陈吉宁 邹骥
（清华大学环境科学与工程系 环境产业研究所，北京，100084）

　　摘要：本文建立了给水工业的系统框架，分析了给水工业的宏观和中观系统结构及其内在关系，讨论了不同层次的系统对给水工业可持续发展的影响，为制定我国水工业发展的政策和管理体系提供了理论基础。
　　关键词：给水工业、可持续发展、系统分析

1 给水工业的系统框架

　　根据“给水工业的特性及其可持续发展”^[1]一文的分析，衡量给水工业可持续发展需从三个方面进行考虑：1、良好的社会效益，包括可持续地开采水资源和逐步提高社会生产生活用水效率；2、消费者利益得到保障，即消费者的基本用水需求得到最大程度的满足；3、给水企业经济自立，能够根据市场需求调整水质水量、提高服务质量。由此可以看出，给水工业的可持续发展不仅涉及到它自身的公平和效率（提高给水企业的经济效益），而且涉及到给水工业以外的消费者利益和社会效益（提高用水效率和可持续利用水资源）。因此，讨论给水工业是否可持续发展，需要从不同的角度、不同的层面来考察。
　　本文将给水工业系统划分为宏观、中观和微观三个层次。给水工业的宏观系统是社会系统中所有与给水活动相关的、影响给水工业或受其影响的各种组织、因素和关系的组合；中观系统是由直接参与给水活动的各种组织、制度及其相互作用关系组成的系统，直接参与给水活动的组织通常包括政府、给水企业和消费者群体，制度在这里指的是社会给水的规则，包括对给水组织的形式、权利、义务等的规定；微观系统则以给水工业企业本身为研究对象，研究内容主要是企业的组织形式和各种制度等如何建立和执行才能保证给水工业有效地、可持续地运营。

　　图1显示了上述三种系统之间的关系。宏观系统以研究给水工业的外部环境因素及这些因素如何作用于给水工业的为主，是中观和微观系统运作的基础。中观系统是给水工业的核心部分，它受宏观系统的制约和影响，并在这种背景下对微观系统产生决定性作用。给水工业可持续发展的关键就是中观系统如何在适应并反作用于宏观系统的过程中，优化其内部要素，引导微观系统行为，实现整个给水工业的用水效率、社会效益和企业经济效益目标。本文后面部分主要对宏观和中观系统进行分析，微观系统将在关于企业改制的文章中专门讨论。

2 给水工业宏观系统框架

　　图2给出了给水工业的宏观系统框架。给水工业从自然界取水，经净化后分配销售给各用水单位，本质上是社会生产过程的一部分。因此，供水系统的运转也象其它生产性部门一样，受到各种宏观社会背景的影响，这些影响因素包括政策和法律法规体系、经济发展状况、社会制度、生产技术水平和社会文化特点。

　　宏观社会背景因素对给水工业的影响是多方面的。政策和法律法规体系直接左右给水系统中取水、净化、分配和销售各个环节的行为。经济发展状况决定社会用水需求量和需求结构，工业发达国家的生产用水需求相对较大，而发展中国家由于公共供水设施普遍不足，居民生活用水需求成为供水工业发展的首要动力。社会制度、政治体制等因素是所有制形式的直接决定力量，对给水工业的供水主体、管理体系和运作机制都有重要影响。技术发展水平作为社会生产的生产要素之一，制约了给水工业的生产成本，对削弱给水工业自然垄断性强度具有决定性的作用。但是，宏观社会背景因素最根本的影响在于其综合效应所形成的社会生产矛盾和价值偏好。例如，经济发展水平和生产技术水平较低的国家，社会生产矛盾可能表现为给水事业发展严重滞后于社会发展需求，因此产生的价值偏好就会倾向于吸引给水工业投资，而暂时忽视垄断行为等不利因素所造成的消费者利益损害。拉美国家正在进行的私有化运动就是这方面的典型例子^[2]。再比如，社会文化背景的差异使得英、法两国在给排水行业的经济效率和社会福利的权衡中，作出了各有侧重的选择，因而造成了这两个经济技术水平和社会制度相似的国家给水工业体系相差甚远，英国以彻底的私有化为主，而法国则坚持国有私营的体制^[3]。
　　水作为社会生产生活的必需品，决定了给水工业在整个社会生产系统中的基础性地位，从而也决定了它能对社会宏观背景因素产生较强的反作用。给水工业运转状况的好坏、发展前景的优劣直接关系到公众健康、人民生活质量以及社会经济发展；当取水不当时，可能造成生态破坏，损害环境质量；当供水不足时，还有可能危及社会稳定。给水工业的反作用就是通过上述影响来调整社会的价值偏好。例如强调福利给水的国家如果面临政府财政负担沉重、公共给水发展缓慢的困境，其社会经济发展将受到给水工业的制约。对福利给水的价值偏好在经济发展受阻的情况下往往产生动摇，而对给水企业的经济效益的偏好可能逐渐上升。不少国家给水工业的市场化改制在很大程度上就是这种反作用的结果。
　　研究给水工业的可持续发展，必须分析既定的宏观背景因素、生产要素及由此产生的社会价值偏好特点，在此基础上考虑它们对给水工业体系的影响，并结合给水工业的本质特点及其可持续发展内涵目标，运用经济学原理和规律，进行合理有效的给水体制改革。

3 给水工业中观系统

　　给水工业中观系统指的是社会大系统中直接参与给水活动的各种组织及它们之间的相互关系的组合。以存在形式分，该系统中包括政府、供水单位和消费者三个主体；按功能作用者分，包括供水单位所有者、供水单位经营者、政策制定者、管理监督者、消费者五种要素。它们的相互关系见图3。

　　从图3可以看出，在消费者眼里，供水部门是由政策制定者（议会或政府）、管理监督者（政府部门或政府与消费者联合组成的独立机构）和供水单位三个主体构成的三级模式。在这样的模式里，政府的职能是制定并建立给水工业的管理制度框架，包括在供水行业运用商业原则、在供水单位之间引入竞争机制等。管理监督者的任务是监督政府或议会部门的政策是否有效，供水部门的行为是否符合管理制度框架的要求。为防止政治干预，管理监督者应该具有更大的独立性和自主权。供水单位的行为主要是争取供水合同，并在合同条款的约束下提供安全可靠的供水服务。供水单位的组织形式可以是多种多样的。
　　上述情况实际上是系统要素的功能结构模式，是理论分析中的理想模式，也是当前一些国家给水工业改制的目标模式。在现实中常常是三种功能主体集中为一体或者某两种为一体。三者合一的情况主要是由政府拥有并经营的市政给水，这是最普遍的方式，政策制定者、管理监督者和供水单位三者的功能全部由政府部门承担，这时，图3所示系统的主体结构可以简化“政府—消费者”模式。特殊情况下，还存在另一种模式：“企业—消费者”。两者合一的情况主要是政策制定者和管理监督者合二为一，而供水单位的角色则由企业来充当，相应的系统主体结构模式为“企业—政府—消费者”。
　　在典型的政策制定者、管理监督者和供水单位三者一体的情况下，即采用政府事业性给水形式时，许多给水工业的研究都设立了三层管理体系：国家、区域和地方三级管理^[4]。国家级的管理机构负责提供资金和技术支持，制定长期发展计划以及行业管理制度和标准；区域供水管理部门是整个管理监督体系的主要执行者，它们在国家级管理机构的领导下，检查各管理制度和标准的执行情况，监督地方供水系统，为地方供水系统培训管理人员和技术人员。地方管理机构则负责管理、维护各个具体的供水系统，收取供水费用，提供预算等。这样，通过政府的不同部门实现了图3中各给水主体的功能：国家级的管理机构类似于图3中的政策制定者，区域级的管理部门相当于图3中的管理监督者，而地方管理机构则充当了供水单位或供水企业的角色。但是在比较大的国家，这种分级管理模式要满足给水工业的可持续发展的内涵要求——既促进用水效率、保证用水的社会效益，又提高给水部门的经济效益——往往需要更复杂的管理结构和体系。因为国家越大，政策制定的区域性要求就越强，从而大大提高国家级管理机构制定政策所需的信息成本和区域供水管理部门执行政策所需的管理成本。另外，在这种管理模式中，提高给水部门的经济效益是它实现给水工业可持续发展的最突出的难点：政府财政负担沉重，公共给水发展缓慢，给水部门效率低下、资金短缺、服务质量差等。
　　三者合一的另一种极端情况是“企业—消费者”模式。政府可以认为给水企业的垄断价格是完全可接受的，从而不采取任何特别的管制措施，完全由市场来约束给水行为。这样做可以提高给水行业的预期收益率，吸引私人资本的投入。虽然这种模式会损害社会整体福利，但在某些特殊情况下这样的损失可以接受，事实上消费者在高价高质量供水和低价低水质供水的权衡时，往往愿意选择前者。另外，在很多发展中国家如拉美等地给水工业的主要矛盾是公共基础设施严重不足、水质恶劣，而政府财政又无力迅速发展公共给水事业^[5]。因此，两害相权取其轻，在政府公共部门供水严重不足的现实面前，不受管制的私人资本投资的垄断行为也就可以暂时搁置不理。
　　不过，“企业—消费者”模式只能是一种极端情况，或者说是某些国家的权宜之策。给水工业是自然垄断性极强的行业。所谓自然垄断性是指某行业因为其特定的生产技术或服务特性，由单一企业生产或提供服务成本最低^[6]。由于给水工业需要固定的输配水管网，同一个城市或区域内不可能同时建立两套管网，所以一旦有企业进入市场，很难再有第二家企业进来竞争。如果政府完全放弃对给水工业的管制，自然垄断的给水工业企业为了追求利润的最大化，往往会利用其市场支配力，采取垄断价格、差别价格、内部相互补偿及差别对待或降低服务水平等不利于消费者的措施^[7]。这些措施几乎都具有收入再分配的效果，使得消费者之间、消费者与给水企业之间的利益分配不合理，从而损害用水的社会效益，导致给水工业的不可持续发展。
　　目前世界上很多国家正在实践或尝试的是“企业—政府—消费者”模式，将传统的政府给水事业向独立的企业化经营转变，同时政府加强管制，规范给水工业企业的行为，防止其垄断特性的膨胀。也就是说，政府的角色不是直接拥有并经营这些企业，而是优化控制，纠正市场失灵和政策失效，为实现经济有效性创造有利条件^[8]。在这个转变过程中，首先必须确立企业的组织形式，然后明确政府的管制目标并设计合适的管制手段，政策制定和监督管理时消费者的参与也越来越受到重视^[9]。
　　给水企业所有者和经营者的不同组合构成了不同的企业形式，如国有公营、国有私营、私有私营、公私联合经营等。这些形式不仅仅是理论上的，在实际中也是存在的。我国和世界上很多国家采用的就是国有公营的形式；法国通过特许权经营在给水工业中逐渐推行了国有私营政策；英国自80年代以来实行了比较彻底的私有化，产生了私有私营的给水排水形式；而北欧一些福利社会国家的给水排水则由地方政府和社区联合经营^[10]。不同的给水企业组织形式决定了给水工业系统的偏重点，但是不恰当的侧重往往限制了水工业在其它层次上的可持续性。例如国有公营的给水企业或市政给水机构对于保证消费者的用水利益即保证供水的可靠性和安全性来说，具有相对明显的优势，但是在促进用水效率和给水企业经济效益的提高方面，则缺乏有效的竞争和激励机制，显得力不从心。而私有私营的给水企业，受自身利益驱动，必然设法提高其经济效益并在一定程度上促进用水效率的改善（通过提高内部效率或开拓市场或提高价格等手段），但是在保证消费者利益方面，必须通过政府的管制才有可能间接地实现。采取什么样的给水企业组织形式，实际上是一个社会对给水系统不同层次可持续性进行平衡的结果，当然，这种平衡是在特定的复杂的社会宏观因素影响下进行的。
　　同样，政府对给水工业的管制目标和管制手段的选择也受宏观系统的影响。但是给水工业可持续性的三方面内涵决定了政府的管制具有一定的共性。一般来说政府必须要求给水企业实现以下几方面目标：a、保证安全可靠供水；b、实现社会资源的有效配置；c、防止收入再分配；d、提高给水工业内部效率；e、保证企业财务稳定。由此产生的管制手段通常有价格管制、进入管制、退出管制、水质水量管制、投资管制、财务管制、给水服务的覆盖率管制、水源取水管制等。这一部分的内容是给水工业中观系统中的重要组成部分，作者在另外的文章中已有专门的讨论^[11]。

4 结论

　　实现给水工业的可持续发展，必须同时考虑其三项基本内涵；它们之间可以有所侧重，但不能偏废。为了全面分析给水工业，必须从宏观、中观和微观三个层次加以考虑，并综合分析。在宏观系统中，社会政治、经济、文化背景的逐渐变化，即宏观背景因素的变化，会改变社会生产矛盾和宏观价值偏好，从而改变社会对给水工业可持续发展三项标准之间的权衡，这正是宏观系统推动水工业改革的根本原因。在中观系统里，不同的给水工业发展形式，如市政给水、国有私营给水、私有私营给水，是宏观系统对给水工业可持续发展三项标准进行权衡时所作不同侧重的表现。为全面保证三项标准的实现，政府需要根据不同的给水形式，采取既有共性，又有侧重的管理政策和措施。

参考文献

[1]王灿、陈吉宁、陈吕军，给水工业的特性及其可持续发展，中国人口资源与环境，2001年第4期
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[11] 王灿、陈吉宁、邹骥、王希希，环境基础设施企业化运作下的政府管理，上海环境科学，2001（12）：565-568

A Macro- and Meso-Level Analysis of the Water Supply Industry

Can Wang, Jining Chen and Ji Zou

Department of Environmental Science and Engineering,Tsinghua University, Beijing, 100084

　　Abstract: This paper begins with the establishment of a systematic framework of the water supplyindustry, in which a three tile structure is proposed including macro-, meso-and micro-levels. The interaction and relationships among the three levels ofcomponents are discussed. Their impacts on the sustainable development of thewater supply industry are also illustrated. The conclusions are expected toprovide a theoretical basis for the institutional reform of water supplyindustry in China.
　　Key words: water supply industry, sustainable development, framework

作者简介：

王 灿，清华大学环境科学与工程系博士研究生，研究方向为环境产业、环境系统分析
陈吉宁，博士，清华大学环境科学与工程系系主任，教授，博士生导师
邹 骥，博士，中国人民大学环境经济与管理系系主任，教授，博士生导师

本论文研究得到国家自然科学基金项目“环境产业管理的微观基础与宏观政策分析”（项目批准号：70073040，项目负责人：邹骥）支持，特此致谢

发表在《中国人口·资源与环境》，2002年第2期，113-116