政府如何管制

——没有公平合理的游戏规则会发生“狼吃羊”惨剧

张军

　　城市基础产业的供水企业由于关系国计民生和城市居民的基本生活需求，过去基本由政府统一投资和统一管理。绝大多数企业是全民所有制国有企业，是市场化改革比较迟缓的行业，也是体制改革比较滞后的行业。前一时期国家先实行放开部分自来水厂的建设，由外资投资并经营一定时间，取得回报后无偿移交的BOT模式，目的是引进资金和改善管理模式，促进供水企业的改革，打破垄断行业机构臃肿、人浮于事、成本过高的弊端。实际也打破了国有资本一统天下、死气沉沉的局面，推动了全行业的改革浪潮，促进了供水行业向市场化、竞争化发展。
　　但是，由于前一阶段的改革开放是在“摸石头过河” 的历史背景下进行的，因此而产生的种种问题将影响进一步深化改革。或者说是处在一种没有规则、各自为政的混乱竞争状态，价格改革的参差不齐带来经济的不稳定和原水、给水。排水引资政策不一致，给地方水资源的有效、合理利用带来分割破坏，可能对未来供水事业的顺利发展带来潜在的危机。
　　政府承诺给外资企业的政策比给国有企业的政策优惠得多，不利于国有企业同其他非国有企业在同一起跑线上发展。比如外资企业的水厂净资产回报率高达15％以上，而国有供水企业的供水价格在很多地方还不能补偿成本，根本没有利润可言。即使有些比较开明的地方政府给予一定的净资产利润率，也不到6％－8％，政府给外资企业承诺的回报不需听证会通过政府直接签定，而国有供水企业的供水价格和利润率却要经过听证会一降再降。
　　国有供本企业比外资水厂承担更多的社会义务和社会成本。比如按政府的要求对某些经营困难企业应交水费的减免，还有对市政用水收费特殊减免，各种不明不白的不合理收费。由于国营供水企业的性质和管理机制无法抵挡这些行政干预，造成漏失率居高不下，经济效益难以提高。而外资水厂的承诺却是不管自来水能不能销去都要按每天的一定量和一定价格收钱，否则由政府补贴。
　　长期以来国有供本企业承担着稳定社会物价、维持安定团结的社会责任。在许多社会责任没有完全剥离之前，比如人员过多无法全部下岗，按过去政策规定的刚性工资难以降低，没有真正实现政企分开、产权清晰的独立经营，没有实现现代企业的法人治理结构，这样条件下同没有历史包袱、没有社会负担、又有优惠政策保护的外资水厂怎么竞争。

　　政府管制是社会经济稳定增长、持续发展的保证

　　由于城市建设和发展过程离不开供水事业的支持，城市水资源的长期、持续供给和保证是十分重要的。首先是供水企业的初始投资规模很大，投资形成固定资产后更改其使用性的可能性很小，又是构成供水供格的主要成本，如果采取完全市场竞争机制，可能会造成直接投资者的经济损失和水资源恶性破坏，带来成本推动供水价格循环卜涨的后果，造成政府面对外资和消费者里外难交代的地步。其次，供水企业生产、供应、销售的连续性和不可间断性，使消费者处于被动消费地位，无法实现按质论价、讨价还价的平等竞争，这里是市场失效的地方。政府是保证安全供给、公平交易的法定机关，为实现这一法定责任，政府必须义不容辞地做好管制工作，弥补市场机制失效的缺陷。
　　有些外资企业（或者上市股份公司）收购、改组国有供水企业的目的，是为了资产重整和重组，是利用当前国家对水资源重视和推动供水价格改革的机会，弥补其他产业亏损或寻找热点进一步上市圈钱，一旦控制了供水企业的决定权，就可能投资于其它行业、其实产业，以维持股市泡沫的繁荣，利用供水企业的垄断优势消化其它方面亏损的劣势。
　　根据国家对供水企业价格管理规定（国家计委、建设部《城市供水价格管理办法》（计价格［1998」1810号）），目前供水价格是以水企业成本和固定利润率为主要依据制定的，其中由于政府和企业信息不对称造成的误差肯定是难免的，同经过市场交易的均衡价格完全不同，没有具体详细的管制办法，不但给政府官员留下寻租的机会，而且形成对弱势消费群体的剥削价格。
　　由于我国水资源的短缺，仅仅是世界人均占有量的四分之一，国家采取利用价格杠杆调节水资源需求的办法进行调控。所以实际到户价格可能远高于制水、供水成本，形成政府默认的高额垄断利润。如果没有政府的监控和管制，这部分垄断利润就落到供水企业的口袋里，无论对消费者，或是对不同供水企业将都是不合理的。
　　供水企业同城市的密不可分性和不可破产性，投资者可以用第一个所投资供水企业的股权做抵押品进行贷款，再投入到第二个供水企业认购股权；用第二个供水企业股权做抵押品贷款，投资于第三个供水企业。如此循环地用一笔资金占据多家供水企业股份，可以取得倍增的效益。实质问题是利用供水行业的垄断性和不可破产性进行泡沫式资本运作，政府如何进行管制，避免空壳式资本运转给城市基础设施建设带来的风险，具有特别重要的意义。
　　目前政府开放供水企业引进外资和民间资本，一方面是弥补财政资金不足，满足发展城市建设的供水投资需要；另一方面是改革城市供水企业管理体制，实现投资主体多元化，提高供水企业劳动生产率，优化水资源配置，方向肯定是对的。但是在没有管制规则的情况下，已经和正在出现的许多问题，会对当地经济稳定、持续发展造成深远影响。

当好裁判员，不当运动员

　　自然垄断的供水行业要达到规模经营才有较好的投资回报，这是人所共知的道理。垄断所带来垄断利润又是消费者不可接受的，所以政府有限度地对供水行业管制是必要的。但是政府绝对不可代替企业的正常运作，而是制订规则、监督操作、严格管理，只能当裁判员，不能当运动员。政府主要任务是抓好供水行业的以厂几个管制问题：
　　1．供水价格的合理性。价格制订的具体内容和方法是基本条件，有关参数的高低限定和确认方法，调整的时间跨度和调幅限制是必须明确规定的。目前是对企业合理的成本和节约资源给予承认和鼓励，对不合理开支进行限制和处罚，还要对利用垄断地位、行政手段取得的其它收入进行监控和收缴。方法可以通过投资竞争、经营权竞争、价格目标竞投等进行谈判。在政府和群众监督下实现公平、公开、合理的价格。
　　2．供水的质量、数量、安全、稳定的要求。建立质量标准和保证体系是基本要求。检查程序和检查频率，抽检的机构和报告必须是具有公正性、独立性、法律性。目标是建立完整、良好的质量管理体系，优良迅速的服务作风。通过不定期抽查、群众监督评议、政府定期公告等方式达到监督目的。
　　3．供本市场准入和退出规则的制订、监督、处罚要求。市场准人标准有投资实力、技术水平、管理机制、管理人才和制度创新等，还有同行业的经营历史纪录，这是十分宝贵的。供水企业不能容忍竞争操纵的动荡不安，要继往开来，平稳过渡。退出机制主要是分为强制退出和自愿退出。强制退出是对不能实现政府管制最低要求的投资者实行的惩罚性处理措施。自愿退出是自己经营不善或其它原因不愿经营的解除经营合同办法。目标是经营者发挥自身最大限度的优势，才能达到合理的利润回报，否则是承担责任和损失。
　　4．供水企业关联投资的管理规则。供水企业的许多材料是由自已生产还是由社会购买，不仅关系供水成本的准确性问题，还涉及到供水企业是否有利润转移的问题，也涉及到供水企业发展建设资金保证问题。政府管制目标是控制合理成本，防止供水利润转移到其它产业，防止供水企业假借供水亏损而提高水价。对其他产业的投资规模、产权界定、关联价格、产品质量、信息披露等都要明确规定。
　　5．供水企业经营参数、技术参数的管制和确定。主要指标有：产销差率，供水企业综合管理水平标志；水质合格率，自来水的质量管理标志；供水服务满意率，服务效率和服务质量的标志；工资总额，合理进人成本的人力投资标志等等。可以在供水投资竞标前设定一个有弹性的浮动指标，通过公平、公开的竞标确定具体指标。
　　6．政府在供水企业董事会中的金股规则。政府代表在供水企业董事会中必需占用一票金股，不享有利润的分配权，但对于供水企业董事会决议中违背管制条件的决定，可以实行一票否决权，目的是保证政府管理工作的实施。对供水企业这种特殊法人在执行公司法中的一项修订由当地政府作出规定。