法国城市水业经营管理

杨鲁豫
建设部标准定额司

　　去年，我借到法国、德国参加中国国际城市绿色环境博览会推介交流会活动的机会，拜访了法国国土规划和环境部水资源司、法国公共工程、交通和住房部城市发展司、法国环境能源署国际合作司、法国总商会环境部负责人，了解了一些法国水管理的有关情况，感到很受启发，特别是法国水价形成的原则和委托管理的方式，很值得我们借鉴。

一、饮用水及废水的净化

　　法国目前已有99.5％的人口享有饮用水的供应服务。为保证水可以饮用，从水源的汲取到使用后排放到自然界中，每一个环节都得到严格的监测，法国制定了符合欧共体要求的63项饮用水标准。由于采取防止管网漏水措施，普及更先进的家用设备，形成计量用水的制度，增强用户节约用水的意识，弥补了人口增加和生活水平提高带来的用水需求，使饮用水的消费趋于稳定。
　　在工业方面，由于废水回收利用的普及，节约用水的深人，十五年来法国工业用水量已大大减少。在农业方面，法国与大多数国家一样，70％以上的水消耗用于农业灌溉。从1970年以来，法国农业灌溉面积增加了三倍，所耗水量越来越大。不合理的灌溉和农业活动会在数量上和质量上对水源造成危害。为促进农业节约用水.法国已逐渐实行在农业用水定价上加人水管局的水费（和财政补贴）的水价制度。
　　法国根据欧共体的法规，要求所有超过2000人的市镇都必须和一个完善的污水净化设施相连，以保证最晚到2005年，所有接收的污水达到保护环境的质量标准。过去的5年，法国投入180亿美元用于水的处理.其中85％来自地方城市政府，10%由企业投入，5％来自农业方面。现在超过一万人口以上的城镇90％以上生活废水都经过净化站处理。
　　由于法国对工业污水和城镇污水的处理取得了明显的成效，目前主要污染源来自农业。种植业大量使用化肥、农药，畜牧业、养殖业的不断扩大，对水环境造成越来越大的威胁。据测算，一头猪能产生相当于5个人的污染量，养牛造成的污染虽比猪小，但也相当可观。因此对农业污染加强监测，采取按实际排污量收费，是法国为减少和治理农业污染所实行的重要措施，其目的在于促使合理施肥并处理畜牧、养殖排污。

二、水价组成

　　在法国，水务方面的投资主要依据以下原则：
　　a) 供水服务需消耗的成本；
　　b）每一个服务部门的经营都要收支平衡；
　　c）谁污染谁付费，谁消除污染谁就应当得到资金上的补助；
　　d)在水管理上的花费应当由对口的收入来补偿，只有在特殊的情况下才可动用地方和国家的税收来支付。
　　在开始建设供水设施的设计阶段，就要考虑由谁来付费、以何种方式付费的问题，包括水的价格、管道连接投资、管理费以及可能要征的税。
　　法国的水费单上包括如下内容：
　　1）饮用水的费用，指与供水设施有关的建设。运作及维修费用，以及用户管理和质量管理的费用，这一项占水费单总额的40％；
　　2) 城市废水的收集和净化处理费用，占水费单总额的33％；
　　3）管理费，指水管局的费用，占20.5％。（包括从可通航河流中抽水的费用）；
　　4）国家引水发展基金，占1％，用于资助农村发展；
　　5）国家税收（作为增值税的间接税）占5.5％。
　　法国采用了由饮用水消费者承担所有与水有关的直接和间接费用，来促使人们自觉地节约用水。
　　目前，法国水费平均每立方米为17法郎，近几年平均每年上涨9％左右。每户平均一年用水120立方米，水费2040法郎左右，若按每人月薪最低6500法郎、实际收入4000法郎计算，水费占最低收入的1／24左右。

三、水务经营管理方式

　　法国目前拥有三家世界上最大的城市公用事业服务工业集团，即：威望迪（原水务总公司），苏伊士——里昂水公司，索尔公司。这些集团成功的原因，不仅在于它们拥有可靠的技术力量、活跃的销售手段和雄厚的经济实力，还在于它们在提供公共事业服务领域采用的法国模式的灵活的合同形式、为了确定公共工程业主与私营公司之间的关系，法国在实践中已逐渐形成一整套的合作合同模式，包括特许委托经营(或BOT建设——经营——转让）、承租（设备租卖）、代理经营（管理合同）、法人管理以及技术援助，以上统称委托管理方式。
　　1）特许委托经营。经营管理方对建设或改造工程进行全部或部分投资，并负责经营所需流动资金。这是一种长期但定期的合同，在合同期满肘，所经营的项目要交还给地方政府。委托经营者所收取的水费用于偿还所投资本，经营管理和更新设施开支，以及作为维持其公司发展的经营利润。
　　2）承租经营。该方式与特许委托经营不同点在于，由地方政府负责投资并且是项目的所有者，私人经营管理方只出经营所需的周转资金。
　　3）法人经营及代理经营。地方政府负责建设及翻新工程，保留对项目的领导权，并确定价格，收取费用。私人管理方仅负责经营管理，其酬劳不是由用户付予，而是由地方政府支付。
　　在法人经营的情况下，经营管理方的报酬是固定的，并根据生产率情况获得补贴奖金，有时还分得部分盈利；在代理经营中，经营方是从营业额中按比例获得分成。
　　4）技术援助合同。地方政府求助于某一私营企业，要求它在某一期限内提供某种技术或行政上的特定援助，政府给予相应的报酬。这种方式不完全是委托管理方式。
　　委托管理方式中，私人经营者责任最多的是特许委托经营和承租经营，在这两种管理方式中，私人经营将自己承担风险。
　　目前，法国采用委托管理的方式，从供应用户量上讲占75％，在净化水方面占35％以上，并且这个比例还在迅速提高。只有少数主要地处农村的市镇政府还保留直接管理的方式，负责投资和经营。
　　委托管理合作者之间的互补性。委托管理是建立在地方政府、经营管理者和用户这三方互补的合作者之间相互平衡基础之上的。
　　在谈判和签定合同时，地方政府与私人公司建立起业主与经营管理者的关系。地方政府通过对投标企业进行鉴定，择优选择并监督其技术形式（水和服务的质量）和财务方式（价格的结构及标准）。
　　地方政府与用户之间的关系是在以法行政的基础上，保护消费者的合法权益，消费者协会可以对合同所提供的服务提出意见，包括水的质量、服务质量和价格等。
　　用户与经营管理者之间则是买卖交换关系。用水者付费、污染者付费是用户的义务，保证水的质量和服务质量是经营管理者的责任。
　　在具体实施中，经营管理者要对其经营活动提供详细的年度报告；市长要公布供水服务和净化废水工作的年度报告；国家有关部门，主要是省级的部门负责行政、技术和卫生方面的监督工作；审计部门监督财务管理及竞争法则的实行情况。
　　从总体上看，法国不是水资源贫乏的国家，关键是保护良好的水环境和平衡管理，保证有充足的可持续利用的饮用水源；节约用水不仅是为了节约水资源，同时也是为了减少废水的排放。为此要建立完善的管理体系，包括适当的科学、技术和工艺手段，以价格为核心的经济和金融手段以及适应环境、社会和文化背景的法律和体制手段，水的管理需要全体人的觉悟意识和团结合作精神。