以BOT方式建设水环保设施项目实践中的几点问题探讨

刘青鑫

　　由于BOT方式与我国传统的投资——设计——建造模式截然不同，虽然我国已在高速公路、自来水厂、电厂和污水处理厂等基础设施建设领域作了重大实践，但仍有许多政策性、法律性和商务性的问题有待合理解决。

亟需建立健全DOT法律体系
　　目前，我国关于BOT项目融资的法律规定都是针对的外资投资，并且是在我国加入WTO之前出台的。随着投融资多元化的发展，巨量的民间资本和国有背景的资本也大量加入BOT方式投资的热潮中、考虑到在WTO规则下，各种资本应享受同等的国民待遇，所以应制定统一的采用BOT方式吸收投资的法律规定。

择优选择BOT投资方
　　各地在各类项目上已广泛采用BOT方式，但是既有通过招标的，也有直接协商的。一方面，政府产业政策支持的环保类基础设施项目具备稳定高额的回报，各种形式的资本蜂拥而人，一定程度上形成了竞争；另一方面，出于地方保护或行业、部门利益驱使，并全未按照最体现多方共赢原则将项目交给最适宜的投资者；再一方面，有些地区急于吸收投资，对投资方不经过慎重的比较和选择，忽略了政府承担的更大风险。因此，为了体现市场经济的公平原则，杜绝暗箱操作和滋生腐败，充分选择具有最优的融资、技术。收益组合的投资方案，最有效的方式是招标确定投资商。

需要考虑的几个重要问题
　　——关于土地使用权
　　按照现行《土地法》的规定，拥有地上、地下附着物的产权就必须拥有土地使用权，而且划拨土地使用权地上物资产不可用来租赁、抵押等处置。这使得基础设施的投资方在融资时存在一定的障碍。以出让形式获得土地使用权，则又增大了投资者的投资成本，同时也导致用户和政府作为购买方的代价。既然基础设施是为社会服务的，其专有设施、设备包括土地不可能用于其他商务用途，而且合同期满要完全移交给政府，政府应以行政划拨的方式授予投资方土地使用权。从而使各方成本降低。同时，为了保证投资者在经营期具备融资的条件，政府可以承诺在必要时允许由投资方支付象征性的出让金以获得出让土地使用权。
　　—关于政府补偿
　　以污水处理为代表的环保基础设施具有很强的公益性，世界银行（1994世界发展报告》将其划定为准经营性，意即项目本身虽有一定的收益，但尚不足以盈利。为了吸引投资方，必须由政府给予一定的补偿。这种补偿政府不必一次性投入巨额资金，是以未来长时间低额的支出换取提前发挥社会效益的基础设施的最低代价，是非常值得的。随着向居民、企事业单位收取的污水处理费逐步提高，政府依靠财政补贴的压力也能逐渐减少。
　　——关于产权
　　在民营资本出现以前，对外商投资的项目政府担心产权完全归外商对国家和人民有危险，所以坚持设施产权的有条件拥有和处置权，并必须于预定年限内移交政府。随着投资多元化的发展，国内资本包括民间资本、国有背景的资本在大量地成为投资方，在这种情况下，采用BOT的变形BOO模式成为可能。BOO模式下，投资者按照与政府签订的特许经营协议永远拥有设施的产权和经营权，并应保证设施的生产效率和持续改进。因为BOO模式下投资回报持续时间更长，此时可以进一步降低政府补偿的单价。
　　——关于回报率
　　正是由于污水处理需要政府补偿，带来了作为补偿基准的投资回报如何确定的问题。《促进污水处理产业化》、《城市供水价格管理办法》、《福建省关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定》等文件皆指出按照净资产收益率6～8％或“略高于同期银行长期贷款利率”的标准确定投资回报。由于大多数情况下，投资人会采用借贷融资，按照净资产计算的收益显然不足，而且忽略了资本的成本；而完全按照长期贷款利率计算收益率又导致还贷期盈利水平不足。在水处理设计行业，在计算运营现金流时约定的行业基准收益率定为4％，尚不足银行贷款利率这一资本的成本。创业环保结合国际先进的投资收益模式制定出的水价公式中，使用固定资产收益率的概念，按照设施合理投资额的大小计算应得的净收益，再加上成本的补偿和成本节约的奖励，使得投资回报更为合理，既保证了固定资产的生产效率、最大限度地发挥水处理设施的社会效益，又促使投资方努力降低成本，达到政府和企业的双赢。
　　——关于风险共担
　　对于公益性的水环保设施项目，一旦政府授予了投资者特许经营的权利，投资者面临的风险体现在政策变动、水量保证、物价变化、建设造价、建设工期、工艺技术的可靠性、融资成本、政府不履约等风险，需要由政府承担不可抗力、法规执行不力带来的后果以及投资者不履约等风险。投资者与政府之间应秉持风险共担的原则，在合同中明确规定各类风险的主要承担方；特别应注明因政策的变化，如何最大限度地减少投资者的风险。
　　——关于税费优惠政策
　　对于西部开发中基础设施的投资，国家有明确的税收优惠政策，如所得税按15％计征、免征增值税、免征设备进口环节增值税和设备进口关税等；而对于非西部地区则没有明文规定、各地执行的政策也不统一。依笔者之见，要体现对环保产业的支持和公益事业的特殊性，建议对污水处理项目享受与西部开发一样的税收政策。
　　——关于污水管网的投资
　　按照西方国家的惯例，作为污水收集系统的管网是必须由政府投资和管理的。我国由于政府财力所限，管网建设的投资缺口很大。一方面。由于该部分投入无法按照污水处理厂的生产能力核定收益，使得投资者不愿涉足；另一方面，管网的不配套导致水处理终端设施污水处理厂建成后开工不足，难以发挥应有的作用。对于这一两难问题，创业环保推出的解决方案是由政府按照管网部分固定资产的投资额为投资方逐年返还回报，而管网建成后即交由政府行业主管部门进行管理。
　　——关于投资者的资质
　　各类资本的涌入增大了政府选择投资人的余地，但是投资者大多数是仅仅拥有资金，对污水处理设施的建设和运营是外行。他们虽然可以要求最低的利益回报，却往往在项目建设过程中或建成后将设施转让给另一家运营企业。政府面临的风险是十分巨大的。必须要求资本方与技术和专业运营方的联合，同时对于创业环保这样同时拥有融资能力、专业运营能力的投资方，政府应予以更大的关注和扶持。
　　——保持进出水质与国家标准的一致性
　　对于国家财力来讲，环境保护是一项“高消费”的活动，也将随着社会的进步逐步提高标准。一项污水处理设施的工艺选择受技术发展的影响很大，一旦定型，难以更改。特别是对于BOT模式的投资，长达二十多年的特许经营期，随着人民对环保需求的逐步提高，必将导致国家标准的不断提高。如何使已在多年前的技术条件下按选定的工艺建成的设施进一步符合新的标准，既不能限制发展，又不能给投资者带来过大的风险.是需要投资者和政府方面在特许经营协议中慎重考虑的。这就需要保留分期建设的可能，并在规划用地时不但是要考虑规模的扩大，还要考虑进一步进行深度处理的工艺扩展性。