建设运营城市污水处理设施需要突破瓶颈

苏建龙

　　“十五”期间，我国建设、运营城市污水处理设施所需资金巨大，仅依靠政府投资显然不够，必须引入市场机制，拓展投融资渠道。以政府特许权形式引入民间资本为特征的BOT、准BOT模式、TOT模式、托管运营模式等是解决此问题的良策。

三十六计　计计可施

　　（一）BOT模式 即建设——运营——移交。政府付出的不再是一次性的巨额财政资金，而是一个实实在在的“特许经营权”。即政府用将来的按政策征收的污水处理费来发挥现实的环境效益，变以前的一次集中支付为分期支付，可以减轻财政压力。
　　基础设施建设在我国历来是政府投资，投资结构单一，在立项、选项和建设过程中管理漏洞多，难度大，而且限于政府财力，积压项目较多。采用BOT模式，可以多渠道融资，投资基础设施建设的资本在短时间内能够迅速放大；而且通过引入市场竞争机制，项目管理水平、技术水平都会有较明显的提高。
　　采用BOT模式运作项目，有利于项目运营的企业化。由政府出资建设的项目，目前一般均作为事业单位来管理，其运营机制与真正的企业管理有较大差别，是一种变相的“大锅饭”机制。而BOT项目的运营单位则完全采用企业化运作机制，自主经营、自负盈亏、自我完善和自我发展，有利于提高项目的运营效率和管理水平，确保整个项目在特许经营期内持续高效运行，并且最终在完好、安全、正常的状态下无偿移交给政府。
　　（二）准BOT模式 此种模式是完全BOT模式的变形，其特点是项目操作依然按照BOT模式，不同的是政府投入部分资金如国债，是项目公司的股东之一。此种方式可以提高投资者的信心，减轻投资者的资金压力，非常适合资金实力较弱的国内环保企业的运作。
　　（三）TOT模式 即移交——运营——移交。与BOT方式相比，TOT方式具有以下特点：
　　1、政府通过TOT方式出让特许经营权，可以最大限度地筹集城市污水处理与管网建设所需资金，盘活存量资产，利用变现资金进一步加快新的污水处理厂建设。
　　2、对于投资者来讲，由于其受让的是已建成且正常运营的项目，建设期的风险完全不用承担，因此会产生较大兴趣，尽管其投资回报率会略低于BOT方式。
　　(四)托管运营模式 相对于BOT及TOT两种方式，委托运营方式具有以下特点：
　　政府无法通过此种方式收回投资，筹集建设资金，只能通过引入竞争机制有效降低运营成本。
　　企业前期投入非常小，运营期间的支出与从政府取得的污水处理服务费相对稳定，风险较小，收益较低。
　　需要特别指出的是，由于自来水项目投资回报相对高，政策风险相对小，将城市污水处理项目与自来水项目组合成一体，将自来水收费体系与污水收费体系合二为一，采用BOT方式建设更有吸引力。
　　纵上，对新建污水处理厂项目，可采用BOT投融资方式，政府以未来市场高速增长的收益来换取资本对基础设施建设大规模的投入，加快城市发展步伐。对国家为改善经济不发达地区的环境治理投入的国债项目，可以采取准BOT模式。对近期已建成的污水处理项目，采用TOT方式，有利于盘活存量资产，利用变现资金进一步加快新的污水处理厂建设。对早期已建成且不适合采用TOT投融资方式的污水处理项目，采取委托运营模式。在给水缺口较大地区，可以采取供排水“一体化”模式.。

政府的当务之急

　　城市污水处理是一项关系到社会每个成员的公益事业，政府责无旁贷。政府应该改变以往单纯投资者的角色，努力营造良好的投资环境，拓宽投融资渠道，广泛吸引国内外各种资金投入。
　　逐步完善保障投资者利益的法律法规体系
　　随着建设部宣布逐步放开非国有经济进入城市市政公用行业的限制，各省市也纷纷出台经营性基础设施的投资政策措施，一时间城市污水处理设施投资成了各大投资商的关注焦点。在发达国家，该领域就一直以其投资回报稳定，风险小而备受资金雄厚得投资者亲睐。但是，在我国这还是个新兴的话题，没有多少实际运作的经验，更缺乏相关法律法规体系进行规范。在目前我国相关法律法规体系尚不完善的情况下，其经营过程中存在着巨大的风险，包括业主变化、收费体系不健全以及各种政策的重大变化等。由于城市污水处理厂的投资，具有涉及投资金额巨大，投资的回收周期长等特点，因此投资者对风险的考虑是放在首位的。经营过程缺乏强有力的法律法规规制，使投资者感到风险难测。投资者权益得不到充分保障，是导致投资者裹足不前的重要原因。政府应充分考虑投资者的担忧，尽快完善相关法律法规体系。
　　制定合理的投资回报政策
　　专家认为，供、排水企业的净资产利润率只有达到6%以上，才能吸引投资者介入。而目前我国城市居民用水价格具有极强的福利性及公益色彩，价格背离价值现象严重，开征污水处理费的城市不到全国城市总数的一半，且征收标准低，连污水处理设施日常运行与维护都难以维持，更不可能谈赢利。
　　可喜的是，经国务院批准，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局近日颁布了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》。按照通知要求，在目前已开征污水处理费的基础上，以补偿运行成本、偿还贷款本息、实现微利及合理利润为目标，尽快将污水处理费调整到适当水平。在一些重点整治流域，污水处理费已经达到了1.10元/吨或以上的水平。如果各地政府能够在全国水价改革精神的指导下，结合当地实际情况，切实推行落实水价改革政策，可以预见在今后的几年内污水处理费的征收将逐步提高到位，而该领域的投资回报水平趋于合理，全面推动水处理产业化、市场化指日可待。
　　营造公平公正公开的竞争环境
　　目前还未形成公平竞争的市场环境，环保产业标准体系尚未建立，不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义较严重。我国的城市污水处理设施建设项目要由国家有关部门批准，长期以来，由于受地区、行业条块分割和地方保护主义的影响，缺乏全国性的、开放的和规范有序的市场。如大多数环保产品没有标准；环境保护工程建设中回避招标和招投标中弄虚作假等现象；一些地方政府和部门不允许外地环保产品或者环境服务进入本地市场，采取各种方式限定、变相限定单位或个人只能经营、购买、使用本地生产的环保产品或者只能接受指定企业或者个人提供的环境服务，搞市场封锁；有些地方片面强调当地环境保护建设项目所需的设备和产品要在当地生产，造成低水平重复建设。这不仅会滋生腐败，还将会对新兴的环保市场产生不良的影响，挫伤广大投资者的投资信心和积极性。因此，当前亟待建立一个公平公正公开的竞争环境，这不仅有利于吸引广大投资者，有效地防止腐败，还可以大大降低工程项目的投资成本,保证工程质量，最终使优秀的环保企业得到发展的机会。

企业大有作为

　　中国环保产业是伴随着国家对环境污染治理和生态建设的日益重视而发展起来的。与国内业已成熟的其它行业相比，规模小，多为中小型企业，且自有资金少，而以上探讨的几种模式除托管运营模式外，无一不与环保企业的自身资金实力、融资渠道、管理和技术水平有关。因此，资金紧缺不仅是我国城市污水处理产业化、市场化发展的瓶颈，也是制约产业快速发展的因素之一。甚至有人认为目前我国企业不具备参与污水处理设施投资、运营的能力。
　　在未来的城市污水处理产业化、市场化发展中，国内污水处理企业将向两个方向发展：一类是规模大、实力强的公司逐步发展成为集融资、设计、建设、运营为一体的综合型公司；一类是成为主要从事污水处理领域某一单一业务的小规模专业性公司。
　　近年来，安徽国祯环保节能科技股份有限公司在城市污水处理产业化市场化方面进行了有益的思考和探索。在发展初期，国祯环保采取资本运作的方式，兼并了具有二十多年历史的中联环保。近年来，通过承接5—40万吨城市污水处理成套设备生产基地项目，使公司具有了先进的污水处理成套设备的生产工艺和技术条件，成为国内为数不多的污水处理成套设备生产基地。
　　目前，国祯环保已完成了从单台污水设备生产及销售、设备成套、工程总包、BOT项目融资和建设、环保设施运营产业链衔接。去年，国祯环保先后在广东省新会市污水处理厂BOT项目公开招标以及深圳市龙岗、沙田两个新建污水处理厂托管运营招标中中标，初步显示了公司的实力。
　　国祯环保的实践证明，只要根据企业自身的经济实力，确定好投资规模，选择好投资项目，积极扩宽企业的融资渠道，采取资本运作的方式建立安全的投资退出渠道，在环保市场的投融资领域，国内有实力的环保企业还是可以有所作为的。