欠缴水费的法律对策

刘忠建

　　执法主体难以长期“泡”在供水市场一线，而长期“泡”在供水市场一线的供水企业又不具备执法资格，导致信息搜集、问题调查在及时性、准确性和全面性等方面都受到了很大的局限

　　随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，我国自来水行业普遍呈现出“供水规模扩大，技术档次升级，管理水平提高”的良好势头。然而，堪称“忧中之最”的用户欠缴水费问题，不仅影响了自来水市场管理，而且严重影响了供水企业的经济效益，极大地制约和束缚了供水企业前进的步履。如何解决这个问题呢？许多供水企业在实践中摸索出一些有益的经验。笔者就此问题从法律的角度作简要的分析。

《城市供水条例》的法制意义

　　纵观自来水事业的发展历史，有关供用水方面的法规建设经历了从简单到丰富，从企业管理行为到政府行政执法行为的发展过程。上世纪50－70年代，一些供水企业以企业名义出台了各种供用水管理规则、规定。80－90年代初，许多地方政府终止了企业发布供用水规定的行为，继而以地方政府文件形式出台了一些关于自来水市场的管理办法，从规章制度程序的合理性和规章内容的公平性来看，较前一个时期有了很大的进步。
　　然而，这两个时期的执法主体实际上仍然是供水企业，各个地方政府制定的供水法规、政策标准不统一，对某些问题的解释也不尽相同。这两个时期在供水法规上存在的问题，并没有影响水费的回收。宏观经济整体上呈“低速均衡”状态，政府实行“低收入，广就业”的政策，社会上很少听说破产、下岗的事情，加上人们普遍持有诚实信用的消费观念，供水企业又拥有独立的“停水权”，因此，欠缴水费的现象很少，数额也不大。
　　90年代，国有企业改革改制工作启动，一大批巧练内功、勇闯市场的企业站稳了脚跟，并迅速发展。与此同时，企业停产、破产，职工下岗以及三角债等问题接踵而来，这对水费回收工作来说是始料不及的。在这关键时刻，国务院于1994年7月19日发布《城市供水条例》（以下简称《条例》），这标志着我国城市供水工作进入了法制管理的新阶段。该《条例》明确规定城市建设 行政管理部门为供水管理的执法主体，对供水和用水双方的行为进行了规范，体现出双方权利和义务的对称性，具有很强的权威性、统一性和行业性。特别是关于用户按时缴纳水费问题，首次以法规形式明确下来。虽然《条例》使供水企业丧失了独立的“停产权”、“执法权”等，客观上给水费回收工作带来了困难，也造成了一定程度的被动；但是《条例》的颁布意义重大，在此之后各省分别以《条例》为依据，制定出各省的《城市供水管理实施办法》，各县。市政府结合各地的实际情况，制定出各自的《城市供水管理实施细则》，它们与《水法》、《城市规划法》。《环境保护法》和建设部颁布的《取水许可制度实施办法》、《城市供水企业资质管理办法》等政策法规一起，形成了规范城市自来水经营的法律法规体系。

推行合同管理是行之有效的办法

　　《条例》使供水企业的执法管理权丧失了，供水企业处于相对被动地位。一些用户长期欠费，自来水公司想停水必须事先请示建设行政主管部门，还得等政府领导表态。一些欠费“钉子户”往往以“特殊情况”、“特困企业”为借口，以上访或到政府静坐等方式，换回了地方政府“维护稳定，无条件恢复供水或先恢复供水，后谈判” 的结果。于是，老欠费户的欠款越欠越多，欠费新户也不断涌现。因为老欠费户的负面影响，不少用户跟着效仿，连经济效益好的单位也变着戏法拒缴水费。
　　事实证明，自来水市场单一靠政府职能部门进行行政管理难以奏效。自来水生产的连续性和服务面的广泛性，要求执法主体的管理必须具有动态性。而行政主管部门无论从人力、物力、财力等方面来讲，都不具备这样的条件。他们只能等供水企业反映情况后才去调查和处理，在查处过程中往往受到“稳定” 因素的干预，不得不作出牺牲供水企业利益的决定。总之，执法主体难以长期“泡”在供水市场一线，而长期“泡”在供水市场一线的供水企业又不具备执法资格，导致信息搜集、问题调查在及时性、准确性和全面性等方面都受到了很大的局限。
　　供水企业怎样维护自己的合法权益呢？推行合同管理，不失为搞好水费回收工作行之有效的方法。早在1999年11月互日，建设部、国家工商行政管理总局就联合发文在全国推行《城市供用水合同》（示范文本）。该示范文本是依据《合同法》和有关城市供用水法规政策制定出来的，无论是在形式上还是在内容上，都明确了当事人双方的责、权、利关系，体现了城市供水行业的特点。合同一方面制约着供水企业的供水行为，促进供水企业炼内功，抓服务，提高管理水平，否则，会被用广告上法庭；另一方面合同也制约着用户的用水行为，用户应严格履行合同规定的义务，否则，供水企业也可把用广告上法庭。通过司法途径来解决供水纠纷，而不是象以前那样单靠行政手段来解决，这对供水企业来说，的确是一个福音。例如：某市一家省级监狱欠水费超过3个月，钱没交，水要用，好话也没有一句，态度蛮横。该市水司也曾想去停水，考虑到监狱里关押着不少犯人，怕闹事，也估计政府会出面干预，不批准停水。于是拿出“供用水合同”，诉诸法律。当监狱接到法院传票后，监狱长兼党委书记连忙赶到自来水公司赔礼道歉，恳请自来水公司撤诉，并且当天缴清了水费。由此可见，依据合同，走司法道路解决水费欠收问题，’可大大减少人为干预的因素，并为采取其它法律技术手段来保护供水企业合法利益奠定了基础；同时，对建立和维护正常的供水管理秩序和社会经济秩序有着重要的作用。

应注意的几个技术问题

　　格式合同 依据现行《合同法》，《城市供用水合同》是转移标的物所有权的合同，是双务有偿合同，也是格式合同。这类合同必须严格遵守国家法律的强制性规定，否则会导致无效的法律后果。格式的合同特点是一方预先拟定且不允许相对人对内容作出变更。因此，法律要求在尽可能公平的前提下，保护处于弱势的相对人的利益。为了符合公平、公正、公开的原则，建议各地供水企业参照建设部和国家工商局联合制订的《城市供用水合同》（示范文本），结合各地的实际情况，制订出自己的《城市供用水合同》， 并主动进行司法公证和工商鉴证。制订合同时，应注意条款含义的准确性，因为若出现对格式合同条款的理解发生争议，有两种以上解释时，法庭要依据法津作出不利于提供格式条款的一方（即供水企业）的解释。
　　抗辩权 大家知道，在市场竞争中，经济交易的风险很大。在合同一方当事人未依约履行债务或一方当事人明显不能履行债务之情形时，如果仍强迫另一方当事人履行债务，则该当事人可能有不能获得对待给付之风险。这时，该当事人可行使抗辩权。例如：当用户不按合同履行缴纳水费和义务，或者用户明显不具有缴纳水费的能力时，仍强迫、威逼供水企业继续供水，供水企业则可行使抗辩权。这项权力可以迫使对方当事人呷户）及时履行债务，或为其债务提供担保，避免供水企业履行供水义务后，得不到对方（用户）的履约行为从而危及自己利益的风险。
　　行使抗辩权，是摆脱供水企业不良债权，减少呆帐、死帐的有效办法。需强调的是，根据供水行业的特点，在执行供水合同时，一般都是先供水，后收费，因此，供水企业行使的抗辩权属“不安抗辩权”，即合同中有先为给什义务的当事人（供水企业），因他方（用户）财产显著减少或资力明显减弱，有难为给付义务的情形时，在他方佣户）未为对待给付，也就是没有缴纳水费或没提供担保的之前，有拒绝自己给付的权力，即有停止供水的权力。当然，取得这项权力要履行一定的司法手续。
　　合同保全和破产企业财产保全 前者是指为了防止因债务人的财产不当减少而给债权人的债权带来危害，法律允许债权人对债务人或第三人(即债务人的债务人）的行为行使撤销权或代位权，以保护其债权。对自来水行业来说，就是当欠费用户急于行使其对第三人的到期债权或放弃债权，无偿或非正常低价转移财产来损害债权人——供水企业的利益时，供水企业可通过合同保全制度来撤销欠费用户上述非法行为，或行使代位权，即以供水企业的名义，行使欠费用户对第三人的到期债权的权力。
　　供水企业在追讨欠收水费过程中，应想方设法摸清债务人（用户）的经营情况和财产情况，若发现其起死回生无望和严重资不抵债时，应及时、主动地向法院提出用户破产申请（债权人和债务人均可提出破产申请），法院受理破产申请，意味着破产程序的开始，债务人（用户）的财产随即进人保全状态。保全期间，法律规定债务人（用户）必须妥善保管企业财产，未经法院许可，不得处理企业的财产、账册、文书、资料、和印章等，不得对个别债权人清偿债务，也不得以其财产设立新的担保。值得注意的是，债务人（用户）正常生产经营所必需偿付的费用，如水电费，经法院同意后可以支付。这是法津对供水企业的一种理解和支持，应用好用活。违约责任 这是指当事人不履行或不完全履行生效合同所应当承担的法律责任。我国的合同法律制度规定，当事人承担违约责任主要有“继续履行合同”、“采取补救措施”和“赔偿损失”三种方式。一般来说，前两种对供水企业意义不大，后一种则与供水企业紧密相关。我国原有的财产法确定的赔偿原则是“损失多少赔偿多少，没有损失就无需赔偿”；后来的《经济合同法》规定的违约责任是“只赔偿直接损失，不赔偿间接损失”。在某些情况下，这对受损害方是不公平的。因此，现行《合同法》对“财产法”和《经济合同法》作了一些修改。现行《合同法》第112条规定，当事人可以约定一方违约时应根据情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失的赔偿额计算方法。现行《合同法》承认赔偿损失可以包括合同履行后可以获得的利益。
　　在供水实践中，大多数自来水公司都是使用“滞纳金”一词，这个词多少有点“执法” 的味道，况且该词依法无据，《条例》只规定，“未按规定缴纳水费的”，“盗用或转供城市公共供水的”等等，“由城市供水行政管理部；司或其授权的单位责令改正，并可以处以罚款”，而供水企业是没有罚款权的。“滞纳金”一词是在有些省出台的《城市供水管理实施办法》和建设部、国家计委关干《自来水价格管理实施办法》中提出的，这些文件中也未明确滞纳金由供水企业来收，这对供水企业极为不利。为了避免在今后的法律实践中出现尴尬局面，建议广大供水企业尽量使用“违约金”一词，一则与建设部和国家工商总局联合推行的《城市供用水合同》（示范文本）的提法相符；二则符合现行《合同法》的规定；三则可以在法律实践中考虑间接损失因素而追求损失赔偿额的最大化。
　　综上所述，在建立社会主义市场经济的今天，市场风险越来越大，水费回收的困难也越来越多，广大供水企业只有努力学习法律，灵活运用法律，通过合同来有效维护自己的合法权益，把水费欠收造成的损失降低到最低限度。