城市供水的现状与发展

中国城镇供水协会 秘书长：刘志琪

　　城市供水是重要的基础设施，是城市生产和人民生活不可缺少又无可替代的基本物质条件，也是城市经济发展的重要保证。建国以来，我国各级政府都十分重视城市供水设施的建设，为适应经济发展和城市化水平的提高及满足人民生活需要，党和各级政府，特别是城市人民政府，始终把供水设施作为城市基础设施建设的重点，不断加大资金投入，尤其是改革开放二十年多来，国家和各级地方政府都投入了大量资金建设城市供水设施，一个个现代化的城市供水工程相继建成投入使用。1998年以来，国家又采取了积极的财政政策，加大了包括城市供水设施在内的基础设施的投入，使我国的城市供水设施建设得到了进一步的加强，并取得了巨大成就。与此同时，国家和各级地方政府建设行政主管部门，不断加强对城市供水的行业管理，制定相应的法规、规章和方针、政策，提高行业管理水平，推进技术进步，实行改革，扩大开放和对外交流与合作，有利地促进了城市供水事业的发展。2000年九月，国务院又召开了全国城市供水节水和水污染防治工作会议，这也是建国以来，第一次以国务院名义召开全国性会议解决城市水问题，进一步体现了国家对城市供水事业发展的高度重视。会后颁发了《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（国发〔2000〕36号），对解决今后一个时期的城市水问题提出了一系列的方针政策和目标，这也是今后我国城市供水行业发展的一个重要指导性文件。

一、城市供水现状

1、 供水能力大幅度增长，设施水平显著提高
　　建国以来，城市供水固定资产投资增长较快，特别是改革开放二十年多来。进入“八五”时期以后，供水固定资产投资额平均年递增18.2%。1990年投资为24.83亿元，1998年为160.99亿元，是1990年的6.48倍，如按1990年的不变价格计算为3.82倍，供水能力相应大幅度增长。到2000年底，全国城市日供水能力达2.18 亿立方米，比改革开放初期的1979年增长了6.7 倍，仅“八五”期间就增加日供水能力5030.1万立方米，平均年增加日供水能力1000万立方米；年供水总量468.9亿立方米，比1979年增加了385.7亿立方米；城市供水普及率达96.7%，人均日用水量220.2升；与1979年相比，供水普及率提高了15个百分点，人均日用水量增加了100升。由于近年来的大量投入，新的供水项目不断建成投产，在经历了整个八十年代和九十年代初期的紧张状况后，城市供水的供需比1996年开始首次超过了1，达到了1.12, 供水能力和设施水平显著提高，使因供水能力不足而产生的供需矛盾得到了一定缓解。
2、 法规政策不断完善
　　随着改革的深入和社会主义市场经济体制的建立，我国的法制建设也不断得到加强。国家和各地方都制定了一系列城市供水方面的法规和规章。如：国务院颁布的《城市供水条例》，国务院批准颁布的《城市节约用水管理规定》，建设部颁布的《城市供水企业资质管理规定》、《城市供水水质管理规定》等。同时各地方也制定颁发了一大批地方法规和地方政府规章，使城市供水行业基本形成了一个比较完善的法规体系，并开始逐步走上依法管理的轨道。为城市供水行业科学、规范、健康地发展，也为加入WTO后的中国城市供水企业的发展奠定了良好的法制基础。在不断加强立法工作的同时，国家还制定了一系列政策性文件。如：《城市供水产业政策实施办法》、《城市供水行业二000年技术进步发展规划》、《城市供水价格管理办法》等。与此同时，各地方也根据当地的实际情况，制定了一些相应的政策性规定。这些政策的出台，对指导城市供水行业的改革与发展，促进行业技术进步等，都起到了十分重要的作用。
3、 行业改革和对外合作交流取得进展
　　为适应社会主义市场经济的需要，推动城市供水行业的进一步发展，根据党的“十五大”精神，各地都在积极研究和推进城市供水行业的改革。目前，在集团化经营、合资合作、城市供排水一体化以及水厂股份制改革等方面都进行了有益的尝试，有的城市已经开始研究进行整个城市供水企业的股份制改造，以实现国有独资企业的投资主体多元化，引入市场机制，进行企业制度的根本性改革，实现政企分开和企业的独立自主经营。同时，一些城市也不断引进和利用外资，进行合资合作和广泛的对外交流活动，这些都对促进城市供水行业的建设和改革发展及行业整体水平的提高，起到了积极的推动作用。
4、 问题与差距
　　几十年来，城市供水行业虽然有了很大发展，各方面成就显著，但仍然存在一些问题，与发达国家相比还有一定差距。主要问题：一是发展不平衡，目前西部地区，特别是一些县镇的供水还比较落后；二是水污染严重，水资源短缺，特别是北方地区，使全国城市资源性和水质性缺水并存；三是改革相对滞后且不够规范，有的城市对供水行业实行改革，不是从有利于企业和行业长远发展的大局出发，而是单纯为了甩包袱或筹集资金，或者只追求形式上变化而无实质内容的改革；四是行业管理水平不高，企业经营机制落后；五是城市供水水质标准不高，监管措施还不够有力。

二、发展对策与措施

　　2001年开始，人类正式迈入新的世纪，城市供水也将开始一个新的发展时期，同时也将面临新的问题。因此，对城市供水行业来说仍然是机遇和挑战并存。各级建设行政主管部门和城市供水企业，要针对我国加速发展的社会主义市场经济和加入世界贸易组织后的新形势，结合城市供水行业的现状，进一步转变观念，加速改革，扩大开放，不断提高供水水平和行业素质，寻求新的机遇和更大的发展。
1、 以提高供水水平为重点，加速城市供水事业发展
　　近十几年来，由于国家和各级地方政府不断加大投入，城市供水设施能力明显提高，从全国平均看，基本解决了因设施能力不足而缺水的问题。但是，发展还很不平衡，西部一些地区和小城镇的吃水难得问题还没有根本解决，因此我们要把提高发达地区和大中城市的供水水平，包括供水管理和技术水平、供水水质和服务水平等，与提高西部地区和小城镇的供水能力同时考虑，制定相应的政策和措施，在资金和技术等方面予以适当倾斜，加强这些地区的供水设施建设，在科技方面予以扶持，不断提高城市供水行业的整体水平，缩小地区差距，全面推进和加速我国城市供水事业的发展。
2、 加强城市供水水源建设和保护，提高供水保障率
　　99年以来北方地区的连续干旱，造成我国大部分地区缺水，城市缺水问题十分突出，同时也进一步暴露出一些城市单一水源，供水保证率低的问题。因此，国务院在国发〔2000〕36号通知中指出：“逐步改变过去一个水系、一个水库、一条河道的单一水源向城市供水的方式，采取多库串连，水系联网，地表水与地下水联调，优化配置水资源的方式。”按照国务院通知的精神，各地应进一步加强城市水资源的统一规划和管理，制定城市供水应急管理制度，编制供水应急预案。要加强城市水源地建设，加速治理水污染，保护水环境。在城市公共供水管网覆盖范围内，要严格限制各种自备水的开采，并不再批准新建自备水源，对原有的自备水源，要逐步递减取水量直至完全取消，将城市用水统一纳入公共供水的范畴，使水资源能够统一调度，优化配置，保证需求。
3、 积极研究和进一步推进城市供水行业的改革
　　国有企业改革是一项复杂的系统工程，基础设施领域的国有企业改革更为艰难，仅靠企业自身的努力是远远不够的。解决国企改革中的许多问题的关键不在企业，而是在政府，特别是城市人民政府。实行政企分开，确定国有资产的管理布局及加快社会保障体系的建立等等，这些重大问题的解决，主动权都不在企业，而是在政府，同时这些问题的解决又是国有企业改革能否顺利进行及成功与否的关键。目前，城市供水等公用事业改革滞后和产生一些问题的原因，主要是政府部门领导的观念和管理体制改革滞后于市场经济发展的进程，也有城市政府领导不规范操作的问题。因此，加快政府部门的职能转变，改革现行管理体制，彻底实现政企分开，才能进一步加快和推进城市供水企业的改革。
　　城市供水企业改革要引入市场机制，向规模化、集约化经营的方向发展。改革不能只图形式上的变化，单纯为了盘活资产、筹集资金，这些短期行为都是要不得的，应当从企业和行业长远发展的大局出发，着重在转换企业经营机制上下功夫。同时市场机制的建立应与产权制度的改革同步进行，只有建立明晰规范的产权关系和完善的内部治理结构的企业，即只有按照《公司法》的要求组建起来的规范化企业，才能真正成为市场竞争的主体，实现自主经营。因此，股份制应是城市供水等公用企业改革的主体形式，在目前阶段，国有资产的控股地位是十分必要的。城市建设行政主管部门和城市供水企业，都要积极研究城市供水行业投资主体和经营资本多元化的改革，在国家政策指导下，广泛吸纳社会资金参与供水设施的建设和经营。在政府统一规划、统一产品和服务质量标准、同于统一市场准入制度、统一价格和收费管理及其相应监管制度的前提下，也可以采取BOT、委托、租赁等特许经营方式，推进供水行业的改革。在有条件的地区，供水企业也可以资源为基础，以资本为纽带，组建企业集团，实行跨地区、跨部门经营。
城市供水企业改革复杂艰巨，涉及方方面面，我们既要看到压力和困难，又要抓住机遇积极推进，同时要统筹规划，从长计议，慎重行事，还要因地制宜，区别不同情况，尽可能减少改革的阻力，降低风险，保证行业改革的平稳过渡和供水事业的健康发展。
4、继续完善法规政策和标准，积极推进技术进步
　　十几年来，经过国家和各地方的共同努力，城市供水行业的法规体系和政策标准相对比较完善，但是，随着市场经济的发展，中国加入WTO等形势的变化，应当在现有基础上进一步修订、完善和配套，以适应形势发展变化的需要。同时要进一步加大各项法规、政策和标准的执行力度，加强依法行政和执行监督。要进一步贯彻执行《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》和国家计委、建设部联合颁发的《城市供水价格管理办法》，积极推进城市水价改革，逐步理顺和提高城市供水价格，促进节约用水和水资源的合理配置。同时要把水价改革与供水企业的改革和经营机制的转换结合起来，促进企业加强内部管理和成本控制。
要全面总结《城市供水行业2000年技术进步发展规划》的执行情况，研究制定《城市供水行业2010年技术进步规划》。要在提高城市供水水质、企业经营管理水平，加强管网的建设与改造、自动化水平、深度处理等方面，进行全国的总结，并提出新的规划与发展目标，全面推进供水行业的技术进步，使我国的供水企业能够早日挤身于世界先进行列。