建立供水市场的价格信号机制

邱 卫 东 　　应 姿

一、 对供水市场化的认识

1、 供水企业运行背景
　　城市管网供水（自来水）是由供水企业向城镇社会提供的产品。这个产品在不同的经济运行背景下，其属性和功效不同，从计划经济时代到市场经济的确立和进一步的发展，城市管网供水正经历着深刻的变化：（1）水价方面：从过去的不反映价值的计量符号的行政水价逐渐转为当前强调以成本为基础和市场供需调节为导向的商品水价；（2）供水对象方面：消费者由只需解决有水可用的被动的“用户”地位，开始转为初步具备消费者权益观的“客户上帝”；（3）销售理念方面：供水企业由过去的纯生产型营业转为现在的以不断提供优质服务，并以满足消费者多元化需求的开拓市场占有率的营销；（4）供水企业与政府关系方面：由过去的政府经营和政企间的高度统一，到现在的已脱胎换骨后分而不离的“母子型”关系；（5）社会要求方面：由只对水量的充足供应到对水量、水质和服务的多元需求；（6）投融资体制方面：其一，建设资金由过去的政府包办到现在的政企共担，以上海供水业为例，属政策性亏损的由政府承担，属经营性亏损的由自来水公司自已承担；其二，融资上，由过政府无偿投资的财政拨款或政府信用担保，转向供水企业自身在偿还能力和效益确保基础上的银行贷款和企业债券。
　　随着改革的深化和市场化运作的加强，作为国有性质的供水企业，在经营管理形式上也面临多元化模式的转型：（1）国有但不一定需要国营，这主要体现在股份制的建立和改造上，其表现形式为国有独资、国有控股、混合制等，如国有独资形式的深圳市自来水总公司（现改名为深圳水务集团公司）；（2）BOT形式。这是利用外资的最佳方式和有效途径，我国的不少城市对此作了尝试。（3）出售。各地政府为获取急需的城市建设资金，通过寻找有实力的下家变卖手中的国有供水企业资产，停止向供水企业“输血”，这是政府一举两得的好事：不仅可以解决短缺的资金来源，而且可以卸下因供水企业亏损造成的地方财政包袱，更为重要的是，可以激活供水企业的经济效益和社会效益。现在对这一做法得到了一定的支持和认同，如钱江水利收购舟山自来水公司等；（4）兼并。如宁波市自来水总公司的大部分资产被划入宁波市城建投股投资公司；（5）供排水一体化的趋势。如浙江省嘉兴市自来水公司合并改组为嘉原给排水公司、绍兴市水务集团公司等。
2、 加速的供水市场化趋势
　　城市供水作为一个基础性行业，事关国计民生，该行业的有效运行是确保经济发展和提高人居生活质量的前提，在当前城市化运动不断推进和经济区域性整合一体化的趋势下，城市供水的市场化问题日趋突出。“资本逐利而行”，没有回报的投资将会抑制投资商的投资行为。在政府普遍面临建设资金短缺的情况下，由谁去进行金额巨大而回收期长的公益性供水设施的投融资？除去由政府完全经营的特殊情况外，若投资商的盈利水平因行政水价而大幅低于社会平均收益，政策性亏损的缺口由谁去弥补？我国现行水价90%为均一水价，阶梯式水价才在少数城市刚起步不久，仅靠这两种单一的价格信号，将难以调节社会多元化多层次的供水需求的价值导向，水资源的合理配置就难以实现。社会大众和不同行业对供水水量、水质及服务的不同需求，单一的供水方式和供水产品如何改变？水价如何发挥供水需求平衡的稳定器作用？这是当前在我国供水市场上迫在眉睫的课题。实践表明，在当前情况下，第一，完全用政府行为去调节是不够的，还需要市场机制去补充，甚至在某些情况下，市场机制起着主导作用；第二，供水企业完全由政府垄断经营，因缺乏竞争机制或潜在的竞争压力，必将导致供水企业的低效及社会大众用水福利的损失。
　　由于城市供水具有公用性、垄断性、地域性这三大特点，致使供水市场是一个准市场；加之长期以来受指令经济体制的影响，我国的城市供水价格低廉，福利用水的观念盛行，供水价格机制和水价制度因不能反映供求关系和成本补偿原则而不适应当前市场化形势的需要。随着水污染的进一步加剧，水环境治理成本的大幅度提高，水资源的物质稀缺性和经济稀缺性更为突出，只有通过提高水价，利用价格杠杆来促进节约用水，抑制浪费用水行为，成为重要的经济调控手段。此外，从外部环境上看，跨国水务业抢占中国市场的热潮，促动了我国供水企业必须面对市场化这一现实，并作出相应的反应。

二、 供水市场化的本质。

1、 供水的基本特性
　　供水的基本特性又有自然属性和社会属性之分，从城市供水的内在属性可以看出，其三大特点是指导供水商品化的原则。其一，公用性。水是生命之源，任何时候都不能剥夺社会大众的生存所需用水权利，也就是说，生存权是人与生俱来不可剥夺的最基本的人的权益，基于这一点的考虑，应将水权看作是民众的人权在用水上的体现。在维持最基本的用水量需求上，这一特点所采取的是水价制定的低价原则，即命脉性与福利性的统一。其二、城市供水是特种行业，西方国家如德国等，将此列入《食品法》的范畴，必须由政府特许经营的，其垄断性不仅仅是自然垄断，取水许可和供水资质是严格控制的，供水企业是非竞争性企业，其垄断价格的确定会形成政策性亏损或是获取垄断利润。同时还有一个规模经济的问题，投资规模大且回收周期长，投资回报率低，难以吸引政府以外的主体投资。其三，地域性。城镇管网供水，在地域上具有垄断市场的力量，杭州的水不大可能卖到宁波来，沈阳的水更不可能卖到广州去。即便是舟山市在1996年遇到特大旱情时，通过从集装箱船只将从宁波购买的自来水运送回去，或从上海购买原水运回去制水供应，但成本极其高昂，最终将通过特价特供的办法来增加消费者对用水的支出。正是受管网供水方式的限制，使得供水企业产品在转售过程中发生困难，减少了批发商环节，如用户不大可能将居民用水量以高于其自身的价格大批量转售给工矿企业或商业用水户，这为城市供水实施价格歧视的营销策略奠定了基础。鉴于此，在这样的城市供水的准市场状态下，其商品化的实质也就呈现出来，具有较大弹性和市场适应性的水价制度的确定，是供水商品化得以实施的基本保障。两部制水价和阶梯式水价为我们实施合理的水价提供了范本。
2、准市场与弱质市场
　　作为一个经济组织，供水企业应同其它企业一样具有共同的行为目标：短期的盈利和长期的市场占有率。如果说把供水企业的社会效益或公益性放在第一位的话，管理营运中的效益观和经济观仍值得强调，至少要确保可持续运行，这就得考虑成本补偿原则。
　　供水商品化的本质是由其自然属性和社会属性所决定的，水资源的易动性（水循环运动）、稀缺性、外部性、命脉性、公用性、经济性等特点，决定了供水的商品化和市场化有其自身的特点。鉴于此，供水市场的性质是一个准市场，因而它是一个不完全市场，既有市场性的一面，又有非市场性的一面。它是“看不见的手”与“看不见的手”联合调控的，前者要求以竞争性市场来考虑企业经营战略，价格由价值决定，并要反映供求关系；后者要求由国家宏观调控和法规政策的约束，并进行价格管制。欧美国家，甚至于包括俄罗斯，其供水组织通常是非盈利性的，但同时又必须补偿成本，且投资商和股东利益都能获得保证，以吸引公众的投资，其募集的水厂建设债券通常类似于“国债”一类的“金边债券”。供水商品化的确立，就是市场化程度的结果，它理应服从于价值规律，如下因素必不可少：（1）供求关系；（2）价值与价格；（3）市场机制。如果这三个因素不能形成一个有机体，如果我们的水价不能反映供求关系，也不能反映成本补偿和盈利，更不能反映以产权为要求的交易关系，那么供水的商品化是无法实现的。

三、 供水市场化的运作

　　市场化取决于交易的活跃程度，而市场交易主体的多元化是关键，按照科斯定理，这首先要解决的是产权问题。
　　由于长期以来对城市水价问题认识不足，我国城市水价相对偏低，结构不合理，这是致使供水企业亏损的表层原因，更深层次的原因仍在体制上。由于政府主管与委托经营的供水企业主的信息不对称、权力层小集团间的利益恩怨，上级主管一定程度的直接干预，缺乏有效的考核、监督及经营者财产与离任的审查机制，供水企业经营者在居于有利的垄断地位的条件下，必然采取短期行为，盲目追加投资以扩大规模，以及难以控制的过高的管理成本，这一系列综合性因素使得供水企业普遍亏损，帐面总资产与资产现值差距较大，城市供水事业的再发展受到了极大的影响。
　　除去体制因素以外，供水企业历来视水价为其生命线，调高水价成为供水企业实现减亏或盈利的一大追求。1998年建设部、国家计委颁布《城市供水价格管理办法》后，对水价改革问题虽有所推动，但力度不够，城市供水价格还存在不少问题。例如，对水价改革的认识还不到位；科学合理的水价形成机制尚未形成；水价构成不合理，附加费太多，不能完全反映成本；《城市供水价格管理办法》实施细则普遍刚起步或还没有起步，等等。而其中尤为突出的是水价形成机制不合理。建设部城建司副司长王天锡认为，要解决上述问题，积极平稳地推进水价改革在当前最为重要。一是水价改革有利于促进节水。二是有利于加快城市污水处理设施建设的步伐。三是可以有力地促进供水企业的改革。
　　针对我国现有水资源管理体制上存在的缺陷，水工业一体化的发展模式已被政府和公众认可，供水已放入一个大的供水背景下来统一考虑，即由给水、排水、污水等组成的水务业将在全国各地形成，水价的组成不在是单一的供水因素，还包括污水与排水的相关费用。目前我国的污水处理严重滞后，有73%的污水未经处理便直接排掉，在很大程度上污染了城市水源，造成供水紧张，虽然《城市供水价格管理办法》已规定要将污水处理费纳入水价构成中，建设部已明确指出，水价首先要把污水处理费用调上去。这样，不仅可以加快建设污水处理设施的步伐，同时还可以促进缺水地区和严重缺水城市的节约用水。
　　目前我国有2000多家自来水公司，其中大多数国有企业亏损，主要问题体现在体制与水价的改革力度上。多家跨国水务公司曾以实践证明了中国城市供水市场的高投资价值，据国家统计局数字，投入产出比为24.08%。已加入WTO的今天，必须尽快改革旧有不合理机制，鼓励有能力的国有供水企业要大胆走兼并联合之路，以获取企业更大的发展空间，如日前新组建的“航空母舰”——注册资金达60亿元的深圳水务集团公司。通过培育市场机制和增强“抗体”，涌现出一批能与像法国里昂水务公司之类的大企业抗衡。

四、供水价格信号的理论依据

　　水价作为供水市场的价格信号，并不是单纯地上涨水价这么简单，而是建立科学合理的水价构成和调节机制。美国有些州的水价，根据市场机制，不仅不涨，反而还要下跌，以体现供求关系和用水权益。目前，我国各城市的水价调整，基本上是政府、自来水公司和老百姓讨价还价、互相妥协的结果，缺乏真正意义上的科学分析。因此，必须进行水价改革，尽快形成一套科学的体系。
根据作者提出的水价制定的“滑块理论”，水价的构成应包括如下5个因素：（1）资源性；（2）公用性；（3）商品性；（4）再生性；（5）区位性，其中前3个因素是水价制定的基本依据，后2个因素是水价制定的浮动依据，从而实现水务市场中水价的刚性与弹性的有机统一，这一理论是两部制水价和阶梯式水价制定的理论来源。资源性体现税收原则，即明确国家对水资源的所有权；公用性体现用水的基本民主权利和用水福利；商品性体现的是成本补偿与投资回报的盈利原则；再生性体现的是水环境保护原则；区位性体现的是水资源利用的经济价值观原则。据此，水价应包括成本、费用、税金、利润和再生等几个组成部分，这与国家提出的水价调整要遵循的“补偿成本、合理收益、节约用水、公共负担”的方针是一致的，这样的水价不会受人为因素所左右，而是依照法规和客观因素的变化而调整。

五、供水价格形式多元化的市场对策

　　按照商品市场的分销渠道形式，城市供水提供的产品应多元化，即通常所说的分质供水和营销服务。推进水价改革，建立合理的水价形成机制。城市供水价格改革工作的重，是建立合理的水价形成机制，促进保护和合理利用水资源。一是调整水价要与改革水价计价方式相结合。在居民生活用水和其它各类用水中积极推行定额累进加价阶梯式计量水价，拓展水价上调空间，增强企业、居民的节水意识。二是要针对不同城市的特点，实行季节性水价，以缓解城市供水的季节性矛盾。三是要加大污水处理费的征收力度，没有开征污水处理费的城市，要尽快开征；已开征的要逐步提高水费标准，促进水污染防治工作。只有这样，才能改变现在的仅有的均一水价体系，从而实现多元化水价以满足广大消费者的不同层次的客观需求，并绝对地巩固自来水市场占有率。此外，调整水价还必须考虑消费者的经济承受能力。专家指出，发展中国家水费承受能力的国际通用标准是：水费支出占可支配收入一般在3%以内为宜，加上污水处理费不得超过5%。据建设部水资源中心调查表明，我国在近十年里平均调价次数达6至7次，水价普调虽仍有一定空间，但主要应放在供水企业的经营效益及严格的成本控制上，而不应该将供水企业亏损的负担转嫁给消费者。考虑到我国污水处理率还比较低及加强节约用水工作的实际情况，水费支出一般掌握在3%为宜（另2%留做污水处理费）。据严伟博士认为，如果按3%计算，目前我国多数城市水价已经偏高，调价的空间较为有限（福州已占到2.7%）；若考虑地区收益上的不平衡，不宜普调，而应按市场需求决定水价，如在北方地区，贫困人口还在增加，而且所定的贫困标准很低。

六、结论

　　综上所述，建立供水市场的价格信号机制，一、关键的问题是实现政府职能的转变，不能由政府直接经营供水企业，按现代企业制度的要求，明晰产权关系，做到政企不离，通过法律和行业管理的形式进行监控，使城市供水或水务业的经济效益、社会效益和环境效益统一起来，水资源管理专家邵益生先生认为，如果用水资源的价格杠杆能够调整掉一些效益低下的企业，使整个产业结构更合理，这样的水价改革则无疑是成功的，但要注意循序渐进。二、要按价值规律办事，水价必须调节供求关系，价格应成水优化资源配置的指挥棒，而不是行业垄断下的行政水价，价格只是计量符号，而不是市场需求的调节信号。随着社会的进步和人本主义的推进，专家们强调，推进水价改革，必须进行听证会，以便使社会公众对供水问题及今后的发展有清醒的认识，增加公众的知情权和政策调整的透明度。

作者单位：宁波市自来水总公司
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