BOT的构架与风险

章政

　　目前，鼓励民间资本采用BOT方式参与建造包括供水、排水设施在内的基础设施的讨论比较多，呼声比较高，有些投资者也已经悄悄“试水”。但是，BOT运作方式对法律环境、投融资体制的要求十分严格，专业性很强，前期运作费用相当高，不确定性带来的风险非一般的买卖合同或投资方式可比拟。
　　BOT作为项目融资的一种方式，是国际经济合作发展到一定阶段的产物。BOT是三个英文单词的缩写，即Build——Operat——Transfer(建设——运营——移交）或者Build----Own----Transfer(建设——拥有——移交）。
　　BOT的一般涵义是：政府通过特许权协议，在规定的特许期内，将基础设施项目的特许权授予外国私人投资者（即特许权项目公司），由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。在特许期内，项目公司拥有特许项目的所有权和经营权，特许期满后，项目公司将特许项目的资产无偿移交给政府。
　　实施一个BOT项目，将涉及到众多的参与者，包括政府、发起人或股东、代理人、贷款人、保险人、运营商、承包商、供应商等，这些参与者都与项目公司形成一种双边协议关系，他们之间既有利益关系，又有利害冲突。

　　我国在八十年代中期即有过BOT投资方式的实践，1984年兴建了我国第一个BOT基础设施项目——广东沙角B电厂。从1995年开始，国家正式组织BOT项目试点，并先后批准兴建了广西来宾B电厂、湖南长沙电厂A厂、四川成都水厂等项目。从总体上看，我国国际项目融资运用范围过于狭窄，成功率低，发展缓慢。国际项目融资技术复杂，程序繁琐，要求较高。典型的BOT项目要经过以下几个阶段：项目的确定、招标、中标、开发、建设、运营、移交。
　　目前，我国还没有一部专门的关于BOT项目确定和实施的法律或行政规章。根据国务院有关部门的现行规定和已有的BOT项目试点情况，我国的BOT项目主要是指，由省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级城市人民政府以及地方政府或国务院有关部门授权的国有独资公司或者公用事业单位，通过特许协议，准许境外投资者依据中国有关外商投资企业的法律、行政法规成立的项目公司，在规定的项目期限内，承担项目的投融资、建设、运营和维护，并在项目期满后，将项目设施及权益无偿移交给地方政府或者授权机构。在我国兴建BOT项目必须是符合国家产业政策的交通、能源、城市供排水等基础设施项目。
　　从目前的实践来看，我国国际项目融资存在下列问题有待解决：
　　——法制环境 采用国际项目融资方式涉及众多当事，而他们之间的权利义务关系是通过一系列严谨的合同或协议来确定的。这要求项目所在地有完备的法规和制度保证合同的执行。1997年4月16日国家计委、国家外汇管理局发布的《境外进行项目融资管理暂行办法》表明我国开始对项目融资加以规范，但不够完善。
　　——外汇管制问题
　　——信用问题 项目融资方式既无政府担保，也无金融机构担保，全凭项目本身的前景及项目公司的资信。我国具有良好信用等级的投资机构不多，这使得项目的可行性大打折扣，或因此导致融资成本上升。
　　——由于项目融资方式大多用于基础产业，尽管该方式无须政府担保，我国基础产业的产品与服务价格长期偏低，因此需要政府在产品与服务价格上给予支持或承诺，按照市场状况制定价格。
　　上述问题，是两三年前比较权威的教科书上所列举的，除外汇管制外，内资采用BOT项目融资方式兴建基础设施同样存在。
坦率地说，上面所提及的法制环境问题、信用问题、价格问题并没有得到根本性的解决，政府管理部门也还尚未出台配套的支持举措，外商投资采用BOT方式的也很少见。因此，实现BOT还是谨慎为好。