中国城市污水处理事业的发展必须冲出瓶颈

王家廉
(中国环保产业协会水污染治理委员会，天津 300191)

　　一、一个人口众多的大国，城市污水的污染控制任务非常艰巨中国是世界上人口最多的国家。尽管中国政府实行了卓有成效的计划生育的积极人口政策，但是，从20世纪60年代起到世纪末，短短的40年间，中国的总人口仍然整整增加了一倍。在同样的时间里，由于中国社会经济的高速发展，中国的城市化进程明显加快。到1999年底，中国已拥有668个城市和1682个县级城镇，共居住有城镇人口37590万人，占全国总人口的30.9％。如此之多的城市、城镇及其众多的人口，使得中国的城市用水和城市排水承受了极大的压力。1999年，全国城市、城镇的供水总量达到了467亿立方米，废水排放总量达到了401亿立方米。2000年全国的废水排放总量增长到415.1亿立方米，比上一年又增加了6％。这样一种状况，势必给中国的水环境带来严重的污染。而且，中国的人口增长、城市化水平的提高和城市污水排放量的增加，都显现出了较快增长的态势，使得水环境污染和水环境质量下降的趋势也在不断加剧。
　　中国的水污染问题，主要是工业发展、城市发展和人口增长造成的。由于城市对工业、对人口的高度集中效应，城市就形成了整个国土和各个流域的主要污染源。一般来说，目前中国各大、中城市排放的城市污水中，工业废水约占30％，生活污水约占70％。城市中的工业废水，源于城市布局的原因，即使在厂内经过处理，仍然要排放到市政下水道，不可避免地仍然需要与城市生活污水合并集中处理。这就意味着任何一个城市、城镇，不仅要解决生活污水的污染，还要负担相当一部分工业废水的处理。工业废水的混入，对于城市污水的污染控制来说，是一个不可忽略的重要部分。生活污水是城市水污染的主要原因。过去中国对城市、城镇的生活污水的污染排放控制重视不够，误以为做好工业废水的污染治理就可以控制城市水环境的污染。实际上，过去五年中，由于中国政府着重治理了工业废水的污染排放(见前文)，工业废水得到大幅度减排，污染物(COD)大量削减。但是，生活污水的污染排放自然增长迅速，五年中净增长了65.2％：生活污水占全部废水的比例，由1995年的三分之一，增长为二分之一强；生活污水中的COD排放量有原来的四分之一多，上升为目前的二分之一强：生活污水的污染已经上升为城市水环境污染的主要矛盾(见表1)。

表1 1995/2000全国废水污染排放的变化情况 项 目 1995年 比例 2000年 比例 增长％ 全国废水排放总量(亿吨) 415.3 100 415.1 100. 0.0 其中：工业废水排放量(亿吨) 281.6 67.8 194.2 46.8 -31.0 其中生活污水排放量(亿吨) 133.7 32.2 220.9 53.2 65.2 　 　 　 　 　 废水中的COD总量(万吨) 2233.2 100. 1445.0 100. -35.3 其中工业废水的COD量(万吨) 1622.9 72.7 705.0 48.8 -56.1 其中生活污水的COD量(万吨) 610.3 27.3 740.5 51.2 21.3

　　生活污水排放的增加，除了城市化进程加快、人口正常增长的因素以外，主要是随着经济发展，城市居民生活水平的提高，生活用水迅速增长。到1999年，中国的城市居民的人均日生活用水水平，已经达到了217升／人.升。此外，在中国各经济发达的沿海城市，外来人口迅速集中性的增加，也是生活污水污染加重的一个重要原因。

二、20年的奋斗，奠定了中国城市污水处理事业的基石

　　治理城市生活污水污染排放的主要手段是建设城市污水处理厂。中国的城市污水处理事业，正式发展于20世纪80年代初期。在此之前，在北京、上海、太原、西安等个别城市，总共只建有十余座城市污水处理厂，且都是几千吨至几万吨的小型城市污水处理厂。城市污水处理事业发展缓慢的原因，主要是长期以来经济发展不足，建设资金匮乏，城市基础设施建设严重滞后。进入九十年代以后，中国逐渐加大了在城市环保基础设施建设上的投资力度，尤其是在1996-2000年的国民经济和社会发展第九个五年计划期间，中央政府和各地方政府加大了水污染防治的力度，加强了城市基础设施的建设，增加了城市污水处理厂的建设投资。“九五”前四年(1996-1999)，国家投入城市环保基础设施建设的资金，累计达到了1362.97亿元。平均每年340.73亿元，是“八五”期间（1991－1995）平均每年93.39亿元的3.6倍，是“七五”期间（1986－1990）平均每年30.73亿元的11.1倍。城市环保基础设施建设资金中，一般大约有三分之一的资金投入到城市污水处理设施建设中使用。1998、1999年，国家连续采取了扩大内需、加强基础设施建设的决策，共增发了2010亿元的国债资金，其中362亿元的国债资金用于城市环保基础设施的建设，并主要用在了城市污水处理设施的建设。表2.列举了历年来，国家在城市环保基础设施建设上的资金投入情况。

表 2.1986－1999年国家对城市环保基础设施的资金投人情况（亿元） 年度 同期环境污染治理总投资额 城市环保基础设施投资总额 其中增发国债资金投入 1986-1990 476.42 153.64 -- 1991 170.12 55.78 -- 1992 205.56 71.50 -- 1993 268.83 106.30 -- 1994 307.20 113.15 -- 1995 354.86 *120.21 -- 1991-1995 1306.57 466.94 -- 1996 408.21 170.82 -- 1997 502.49 257.25 -- 1998 721.80 456.00 224.00 1999 823.20 478.90 138.23 1996-1999 2455.70 1362.97 362.23

　　由于国家逐年增加城市环保基础设施建设的资金投入，也促进了各地区政府更多地筹集建设资金，中国的城市污水处理事业才得以正式发展。1980年以后，中国各中心城市纷纷开始建设城市污水处理厂。1984年4月，随着中国第一座大型二级城市污水处理厂——日处理规模为26万吨的天津纪庄子污水处理厂在天津市建成投产，中国的城市污水处理事业开始进入快速发展的阶段。到1995年末，中国已建成的城市污水处理厂的数量，己经达到了176座，形成了1805万吨的日处理能力，城市污水处理率达到了20O%。“九五计划”期间，中国各地的城市污水处理厂的建设速度，开始明显加快。到1999年末，各个省、市、自治区（除西藏以外）的各重点城市，部分一般城市和少部分县级城镇，都建有城市污水处理厂。全国已经建成的城市污水处理厂的数量，累计达到了283座。总共形成了3041（4182）万吨的城市污水日处理能力，城市污水处理率达到31.7%。表3表明了中国过去十年间全国的城市污水处理厂建设、发展情况及增长趋势。

表3 1990-1999年各地区城市污水处理厂的建设发展情况 年度 新增污水处理能力（万吨/日） 城市污水处理总量（亿吨/年） 城市污水处理率（%） 1990 279.8 *47.5 　 1991 415.1 *62.7 14.9 1992 75.0 67.3 18.5 1993 80.0 55.5 17.9 1994 81.0 62.5 17.0 1995 374.9 65.9 14.920.0 1996 98.5 83.3 23.6 1997 192.7 89.8 25.8 1998 322.0 107.0 29.9 1999 224.0 111.0 31.7

　　虽然中国在20年的城市污水处理厂建设上，已经取得了一般国家短期内难与取得的成就，创造了城市污水处理厂建设速度的世界记录。但是，从表4所列出的“中、美两国城市污水处理厂建设情况对比”中可以看出，中国无论是在按人口拥有的城市污水处理厂的数量上，还是在拥有的城市污水处理能力和应达到的城市污水处理率上，都与经济发达的国家存在着极大的差距。更重要的是，在城市污水处理厂的建设能力和运行管理水平等方面的差距，距离真正、有效地解决中国的城市污水污染控制问题，还相差甚远。

表4 中、美两国城市污水处理厂建设情况对比 国家 污水厂数量 拥有一座污水厂的人口 城市污水日处理能力 污水处理率 美国 20670 0.5万人 　 　 中国 283 133.0万人 3150万吨/日 31.7%

三、中国政府为发展城市污水处理事业提供了良好的基本保证

　　为了缩小中国与发达国家的差距，中国政府己作出了极大的努力，并认真附注于行动，来发展城市污水处理事业、实现城市污水污染控制目标。首先从法律上，国家修订了《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，颁布实施了《淮河流域水污染防治暂行条例》。“依法治水”已经成为全国各地区各级人民政府行政首长的责任。其次，国家激励各地区各级城市争创“国家环境保护模范城区”，这其中的一个重要条件就是申报城市(或城区)必须要建有城市污水处理厂。因而，各地区各级地方政府对在其所管辖的城市中建设城市污水处理厂，目前都表现出了非常积极的态度。再有，从政策上，为给予各地区建设城市污水处理厂以技术指导，国家颁布实施了《城市污水处理及污染防治技术政策》(建设部、国家环境保护总局、科技部于2000年7月联合颁布实施)。国家目前正在制订“城市污水处理厂建设、运行经济政策” (由建设部组织)，也将为各地区城市污水处理厂的建设、运行和管理提出经济指导意见。为了加快各地区城市污水处理厂建设的速度，解决地方政府筹措建设资金的困难，国家一方面加大了中央政府对各地建设城市污水处理厂的资金补助投入，另一方面制定了积极的利用外资的鼓励政策和融资政策。国家为了解决计划经济沿袭下来的“政府项目，政府投资、政府建设、政府运行管理、财政负担运行费用”的不利局面，拟改革城市污水处理厂的投资建设机制和运行管理体制，鼓励中外环保企业以“BOT”和项目融资等方式，承担城市污水处理厂的建设、维护和运行，并实施了“环境污染治理设施运营资质”制度，等等。这些政策对于促进中国城市污水处理厂的建设和发展起到了积极推动的作用，这也是近几年中国城市污水处理事业迅速发展的最根本的原因。
　　中国政府今年在《2001-2005国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中发布了“所有的城市都要建设城市污水处理厂。2005年以前，全国平均的城市污水处理率要达到45％”的计划内容。中国政府在去年颁布实施的《城市污水处理及污染防治技术政策》中也明确规定：“设市城市和重点流域及水资源保护区的建制镇，必须建设二级污水处理设施，可分期分批实施。收纳水体为封闭或半封闭水体时，为防治富营养化，城市污水应进行二级强化处理，增强除磷脱氮的效果”。“2010年全国设市城市和建制镇的污水平均处理率不低于50％，设市城市的污水处理率不低于60％，重点城市的污水处理率不低于70％”。这个发展目标清楚地表明了中国政府在实施城市污水处理和污染防治问题上，已经十分具体化了，这在过去是从来没有的事情。因而，今后中国的城市污水处理及污染防治工作，已经具备了最基本的保证，这就为取得更大的进展奠定了最根本的基础。

四、21世纪初期中国的城市污水处理厂建设可望取得更大的进展

　　在未来五到十年中，中国要实现即定的城市污水处理发展目标，其市场意义是什么？表5.对这一发展前景做了一个简单、粗略的预测。其预定条件是：2001-2005年，全国废水排放总量的年平均增长率假定为5％（2000年实际为6％），计划到2005年全国平均的城市污水处理率能达到45％；2006－2010年，全国废水排放总量的年平均增长率假定为4％，预测到2010年全国平均的城市污
水处理率可达到55％。

表5 21世纪初期中国城市污水处理设施建设的发展趋势预测 时期 全国废水排放总量（亿吨/年） 城市污水排放总量（亿吨/年） 城市污水的处理率（%） 城市污水处理总量（亿吨/年） 新增的污水日处理能力（万吨/日） 2000年 *415.1 365.0 33.0 120.0 246.0 2005年 530.0 466.0 **45.0 210.0 ***2466.0 2010年 645.0 567.0 55.0 312.0 ***2795.0

　　 注：*为政府公布的统计数据，**为政府公布的计划值。表中其余数据均为预测数值。***为5年累计增加值。

　　以上预测表明：要达到“十五计划”的要求，2000年到2005年的六年间，全国将要新增城市污水日处理能力约为2700万吨／日，平均每年增加450万吨的城市污水日处理能力；后五年，也即2006到2010年间，也要大约新增加2800万吨的城市污水日处理能力，平均每年增加560万吨的城市污水日处理能力。实施这样一个计划，需要非常巨大的建设投资，前六年按计划建设城市污水处理厂大约需要建设资金550亿元（2000年价格，下同），连同城市污水收集系统，即市政排水管网的改造和完善，将需要建设投资约1000亿元，平均每年约需要投资170亿元。后五年，到2010年，按预测的55％污水处理率计（这个预测值可能是保守的），全国仍然大约需要1200－1400亿元的城市污水处理厂及其管网建设的资金投入（平均每年为240－280亿元）。显然，未来五到十年中国在建设城市污水处理厂方面需要大量的资金投入。为此，“十五计划”期间，中国在环境污染治理和生态环境保护方面，计划投入7500亿元人民币(908亿美圆)的资金。预计“十一五计划”期间，这部分的投资将超过10000亿元(1210亿美圆)。这意味着在21世纪初期的十年间，中国的环保产业市场，尤其是水务市场，的的确确前景光明。与此同时，中国的城市污水处理厂的建设任务也将异常艰巨、繁重。假如中国用十年的时间使全国的城市污水处理率平均达到了55％，也即净增了23个百分点的话，那么中国要想达到世界发达国家的城市污水处理及污染控制的先进水平，至少还需要15-20年。这又意味着在中国实现较高的城市污染控制目标，决不是轻而易举的事情，必须进行长期的努力并付出巨大的代价。

五、中国城市污水处理事业发展过程中必须妥善解决的问题

　　在中国，国家大、城市多、人口多，生活污水污染排放量大、增长快、污染严重，污染治理欠帐多、建设资金投入短缺、处理设施严重不足、城市污水处理率低，运行机制陈旧、运行费用没有保障、运营管理的技术水平低等，是中国城市污水污染控制的一个严峻的现实。面临21世纪初期严酷的水污染局势和艰巨的污染控制任务的挑战，中国必须大力发展城市污水处理事业，必须解决一系列制约城市污水处理事业发展的关键问题。这包括：政府政策、融资投资、技术设备、运营管理和市场化机制等各个环节。
　　城市污水处理厂建设的投资和融资，是当前最为突出的问题。目前，不管是列入计划的，还是自发进行的，中国有数百座城市污水处理厂在等待资金来建设。在中国，列入计划的建设项目，其资金来源由中央政府补助资金、地方政府自筹资金和国内外银行贷款几方面构成。自发进行的建设项目，其资金来源则完全要靠自筹解决。虽然中央政府逐年扩大城市污水处理厂的建设计划，也不断增加了中央补助资金的投入，但是，即使在经济较发达的地区，地方政府筹集自有资金和申请银行贷款也都有相当的困难。其原因除了中央补助资金占建设投资的比例过小外，地方财政都比较紧张，难以短期内集中投资。虽然中央政府鼓励各地方政府利用外资进行城市基础设施建设，但是，由于中国实行外汇金融管制政策，国家需要统一控制外债水平，实际上地方政府欲获准使用外资，必须经过中央政府批准并列入计划。然而，进入国家计划是有数量和年度限制的，一般基层地方政府很难得到这样的机会。虽然中国政府鼓励环保企业和金融组织以BOT和项目融资的方式承担城市污水处理厂的建设和运营，但是外国环保企业和金融组织苦于中国的专项法律和污水处理收费机制不能与国际惯例接轨，国内的环保企业，和金融组织则缺少必要的政策支持：由于对投资者规避投资风险和获取投资回报的保证不足，往往使这方面的项目难于成功。
　　城市污水处理厂的维护运营问题，是当前存在的另一个主要问题。一般情况下，中国的城市污水处理厂目前仍然是政府建、政府管、政府包运行。由于没有实行企业化、市场化的机制，因而产生了一系列的矛盾。城市污水处理厂的污染排放是需要进行严格控制的，可是一个政府部门管辖的污水厂，另一个政府部门怎么去执法监督?又如何严格控制？众所周知，中国正在进行经济体制改革，对中、小型国有企业正在采取改制、拍卖的政策，对国家事业机构也在采取限制压缩的政策，以转变一些原国有企业、原国家事业机构的经营机制。但是，不改变城市污水处理厂的运行管理机制，建设一个污水处理厂就等于又新创了一个国有企业或国家事业机构，这显然是与国家体制改革的精神相悖的。虽然中国已经实行了向城市居民和企事业单位征收污水处理费的政策，但是由于某些政策局限，各个地方政府不愿意按污水处理成本收费并计入应有的利润，所以，现在绝大多数城市污水处理厂的日常运行费用还是依靠政府财政拨款。由此造成的问题是，因为污水处理财政拨款严重不足，而导致污水处理厂不能正常运行，或者根本正常运行，使建设污水厂的初衷难以实现；由于缺乏市场机制和激励机制，导致污水处理厂的管理水平低、责任心差、运行成本增高。
　　另一个需要提出来的主要问题是城市污水处理厂建设的技术选用和设备保障问题。现行的国家项目运做是非市场机制的，现行建设体制更缺少投资经营的理念，其结果势必导致项目建设的间接费用过高，手续繁杂和管理效率底也助长了高额造价和不必要浪费的发尘。政府官员的意志将决定污水处理厂的建设水准，城市间的盲目攀比和决策者片面追新的思潮，使每一座城市污水处理厂都要选用世界最新的工艺技术、都要采用最好的设备，都要建成世界一流的水平。工程设计院按工程总造价收费，造价越高、效益越好的政策，也促使这种现象越发发展。使用外国政府贷款，一般都带有附加条件。定向采购贷款国输出的设备，往往要以3-6倍于国产设备的价格进行采购，这也加大了城市污水处理厂的建设投资。而部分国产设备技术水平和质量性能的差异，往往又给予这种现象以借口，任由此类事情发生。
　　以上这些问题与矛盾，并不表明中国政府对此没有认识，或者没有积极地给予解决。相反，如前所述，国家非常重视这些问题，已经在着手解决此类事情，已经在推进一些方面的改革，也已实施了一些政策，并开始收到一定的效果。问题是复杂且互相牵制的，层层矛盾和问题往往使人理不出头绪。但是分析产生这些问题的原因，不难看出，深层次的、带有根本性的问题，仍然是中国在国家项目建设管理上，既有的管理体制和运行机制与国民经济和社会发展的相不适应。更确切地说，在城市污水处理事业迅速发展的同时，国家在建设管理体制、运行机制的市场化进程上相对滞后，国家在金融体制改革和建立多元化融资渠道的具体实施方面相对滞后，国家和地方在相关法律的立法方面和引进资金的鼓励政策上既相对滞后，更是研究的不够。这是之所以产生上述问题的根本原因，并已经成为我国城市污水处理厂建设的瓶颈问题，如果解决不好，或者不能及时解决，势必严重制约城市污水处理及污染控制事业的快速、健康发展。

注：本文引用的数据出自《中国环境年鉴》