北京市城市基础设施投融资体制改革研究

李德标
（北京首创股份有限公司；北京 100028）

　　摘要 　改革开放以来北京市的城市基础设施建设得到了迅速发展，初步建立了国际大都市的构架。但按照北京市城市发展规划和申奥成功后对北京市基础设施建设的客观要求，今后几取基础设施建设的任务依然艰巨 摸索建立有效的城市基础设施投融资机制将是解决这一问题的重要环节。在这个过程中，政府和企业职能不同、各有分工。本文针对北京市的实际情况，提出构建投资平台的--系列政策建议，并介绍了首创股份在创新投融资机制方面的探索。

　　“十五”时期是首都现代化建设承前启后、继往开来的关键时期 同时申奥的成功给北京市带来千载难逢的历史机遇，将全方位促进首都现代化建设事业。城市基础设施投资对于优化产业结构、提高城市现代化水平、加快建设现代化国际大都市的步伐、促进可持续发展、提高人民生活水平具有十分重要意义。

一、北京市基础设施投资建设前景

　　北京市的基础设施经过多年的发展，己经具有一定的规模，目都城市面貌已经发生了巨大变化，初步建立起了国际大都市的构架。尤其是在刚刚过去的“九五”期间，城市基础设施方面取得了令人瞩目的成绩。相继建成了第九水厂二期。 第八水厂改造、高碑店污水处理厂一、二期。十三陵抽水蓄能电站、石电供热管线、左家庄供热厂、二环路和三环路改造、四环路工程。广内和广外大街改造、阜石路、京石高速路，首都机场高速路、京通快速、地铁复八线、阿苏卫垃圾卫生填埋场等几十项大中型骨干工程项目，使我市城市基础设施的总体水平得到了很大的提高。
　　我市加大城市基础设施建设的成就，为迎接中国加入WTO，进一步深化我市基础设施投融资体制改革打下了坚实的物质基础。但与世界发达国家的城市相比 同经济发展的要求相比，我市基础设施发展水平还存在很大差距，其中一些设施（如污水处理、垃圾处理、地铁交通等）的差距还相当大。
　　 按照北京市城市总体规划设想，北京要进一步增强和完善作为全国政治中心和文化中心的功能，建设现代化国际城市。基础设施建设要适应北京经济、社会及城市发展的需要：要能够突出城市功能与特点；同时，要满足申办2008年奥运会和发展高科技信息产业等的要求。到2015年，北京市城市基础设施的总体水平达到中等发达国家城市水平，在某些指标上，接近当时发达国家水平。为此，我市计划“十五”期间在城市基础设施上预计将投资1800亿元左历。投资重点将集中在解决城市环境污染、交通拥堵、水资源利用等领域的问题。
　　多年来，我市加大了对污水处理厂的投资和建设。城市污水处理率由1998年的25％，提高到目前的40．6％。但是，仍有近60％的污水未经处理、直接排放。与发达国家城市污水基本得到处理的状况相比，差距很大。
　　虽然，北京市城市垃圾口处理能力，由1998年的6000吨／日，猛增到去年的8100吨／日。但是，主要还是采用填埋方式，还有近二成的城市生活垃圾，未经处理露天堆放；而且城市生活垃圾年均增长率达到1～3％。而发达国家的城市生活垃圾处理学大多都达到100％。资源短缺，综合利用及管理水平低下。一方面水资源紧缺，另一方面节水及水综合利用大有潜力待挖掘。而且发达国家的自来水水质好，可以直接饮用。而我市的自来水水质，还不能达到全部直接饮用。
　　目前，全市公路里程达到1.3万公里。但是，城市人均道路面积仍与国际化大都市差距很大。
　　可以看出，北京市基础设施将是一个投资领域广阔、市场空间巨大的投资市场。同时也说明，完成上述繁重而艰巨的基础设施建设任务；如果不实行进一步的投融资体制改革，广开投融资渠道，并实行政策扶植，是难以实现的。

二、现行基础设施投资、建设、运营方式存在的问题

　　“九五”期间我市城市基础设施投资取得的重大成就，为北京面向新世纪的发展奠定了坚实基础。但我们应该清醒地看到，也存在着一些值得注息的问题，其中：政府投资项目管理尚未规范，《招标投标法》尚未得到贯彻落实，投资效益没有大的提高；投融资体制改革仍需进一步深化，在基础设施项目选择和建设过程中竞争性不强，透明度不高，市场机制在资源配置中的作用仍需进一步加强；建设项目前期工作普遍薄弱和滞后，大项目储备不足等等。这些问题需要下大力气解决。
　　在我国传统体制下，基础设施的投资、建设、运营完全由政府承担。政府根据政治、经济、社会发展的需求进行预测，制定当年乃至今后若干年的建设计划然后组织资金、人力和物力进行投资、建设。项目建成以后由政府组织人员进行管理、维护。应当说；在一定时期上述投资、建设和运营管理的方式，对于加快基础设施项目建设速度，扩大公共服务规模，起到了决定性的作用。
　　但是随着我国社会主义市场经济模式的逐步确立，原有的基础设施和公用事业投资、建设和运营模式己不能满足日益增加的对基础设施和公共服务事业的需求。其问题主要表现在；投资主体单一，政府财力不足。
　　例如2000年北京市的财政收入为324.4亿元，财政支出为407.4亿元，2001年的预算草案为财政收入376.6亿元，财政支出40.1亿元，分别比上年增长10％和8％。可以看出，财政收入增长达到10%己经是相当高的增长速度了。即便如此；我市每年市财政用于建设的资金大约也只有30亿——50亿元；而其中用于基础设施的投资也只有十几亿元，同北京市每年基础设施建设所需的资金相比，只是杯水车薪。如果利用银行贷款，由于没有市场化的还本付息机制，也会形成银行的不良资产。
　　由于我市基础设施建设的繁重任务和存在的问题，为促进我市基础设施的巨大发展，应积极推进基础设施投资的改革和创新。

三、继续深化城市基础设施投融资体制改革的推进思路

　　城市基础设施资金缺口的根本原因在于经营性基础设施项目的市场化机制不充分，使外界参与投资出现瓶颈效应，抑制了企业间参与经营性项目公平竞争的渠道，阻碍了建设资金投入的健康发展。如：首先是价格体系不完善，价格与价值是脱离的。在中国，因考虑到市政、公用基础设施的特殊性，其价格的制定是出政府物价部门核准，不是以价值为基准的，不合理的价格机制抑制资金的进入。其二，投资管理体系还不健全。政企不分、权限不清、责任不明等。政府同时行使两种权力，一方面行使社会行政管理权，具有经济管理职能；另一方面又行使国有资产所有权，具有国有资产经营管理者、出资者职能、以行政审批为主要持证的传统投资机制没有根本改变，几年来，投资领域虽有几次放权，但都是上级政府下放投资项目审批权限，是纵向性的行政性分权：虽己明确规定竞争性项目投资山企业自主决策、自担风险，所需贷款山商业银行自主决定、自负盈亏，但这实际上还没有实现，投资者还没有成为真正的决策者，“谁投资、谁决策、谁得益、谁担风险”还没有真正落实到实处。而且政府部门职能交叉重叠，政出多门，多头审批，综合调控制能力弱，难以对全社会投资总量和方向实施有效的调控和引，市场对资源配置的作用也没有得到充分发挥。
　　在目前情况下，基础设施投资体制改革的重点在于拓宽基础设施的投资渠道，建立基础设施的投资平台。建立基础设施投资平台包含两个层面的内容，一是确定进入投资平台的基础设施项目的范围、二是确定投资平台的规则。
　　资本的本性决定了进入投资平台的基础设施项目必然是经营性基础设施，只有可能产生收益的项目才有可能成为资本追逐的对象；另一方面，基础设施项目必须是地方政府主导的，只有这样政府才能在一定范围内通过价格调整不断减少乃至在一定领域中消除投资带来的亏损，为投资建设提供必要的前提。目前在城市基础设施中地铁、供水、污水处理、垃圾处理等应属于经营性基础设施的范畴。我们认为随着基础设施投资体制改革力度的不断加大和基础设施价格改革的逐步到位，进入投资平台的基础设施项目应不断增加。
　　另一方面，从世界范围看，基础设施项目投资的特点是，初始投资量大，只有享受一定的优惠或得到政府的补贴才能弥补经营亏损，投资才能在一个较长时期内回收。调查表明，在我国，现有的投资渠道难以满足需要，致使目前许多大城市的基础设施规划不能变为现实、或已经上马的项目不能加快施工进度，迅速竣工使用。而跨越这一障碍的关键在于：一是形成完善的基础设施投资、建设、运营的市场化环境；二是以新的融资方式和金融工具，打通企业资本大规模进入基础设施建设的渠道；三是以明确的中央和地方政府“政策投入”，刺激国内外各类投资者投资于基础设施，使其可能形成利润。我们建议如下：
　　1、基础设施投资平台应该具有以下特点：
　 （1）开放性
　　对于经营性项目，逐步由政府单一投资主体，转向在政府政策引导下企业、民间投资者和外商投资者多元投资主体共同参与投资的有序竞争格局。
　　投资商不应再受其所有制形式和地域性的限制。要打破原有的框框，无论是国有还是私有，中央还是地方，国内还是国外，只要具备投资、建设。运营、偿债等条件均可成为我市经营性基础设施项目的投资商，政府的政策应该对所有投资人一视同仁。
　（2）招标法与法人负责制
　　投资商的选择一般要按照招标的方法，通过公开、公平，公正的竞争招标产生。投资商一旦成为项目业主法人，在满足政府（作为用户代表）要求的前提下，应对基础设施项目的策划，融资、建设、运营、偿还贷款的全过程负责。
　　（3）回报机制
　　由政府补偿和价格两部分组成。由于价格和政府补偿是一种跷跷板的关系。因此，从减少财政负担和推进市场化的角度出发，政府对经营性基础设施的几个问题应有足够的重视和推进的诀心，在考虑社会承受能力的同时努力争取国家价格政策，逐步建立参照社会平均利润率的准市场化价格体系。形成消费者负担的最终格局。
　　首先，在目前价格不能到位的情况下，建立补偿基金，对具有合理利润水平的价格与实际价格之间的差额，进行补偿。补偿基金的资金来源为；政府建设资金、基础设施调价增加收人的资金、部分行政性收费（如排污费、垃圾处理费）和生产经营补贴。补偿基金主要用于直接与问接补偿。其补偿办法应以政府文件或条例形式确定下来。
　　其次，同时，通过竞争选择投资者，发挥投资企业在融资方案、组织建设。技术方案及经营管理等方面的优势；
　　第三，采取灵活的回报补偿方式，政府将给予投资企业建设和运营项目的特许经营权并在税费、土地开发、广告、企业资本证券化和股本金等方面给予优惠。
　　（4）协调机制
　　项目和投资信息的发布需要协调，投资商（尤其是新进入经营性基础设施领域的投资商）与行业、项目的对按需要协调、为配合融资而进行的国有资产的调度需要协调，政府与未来投资商的相互责任也需要协调。
　　而只有超行业的协调机构，如国有资产管理局或专门管理经营性基础设施的委员会，才能支现开放性、竞争性的目标，这是为现实所证明的。
　　（5）风险分担机制
　　基础设施投资额大，涉及因素多、建设周期长，必须对未来变数及由此带来的风险有充分的意识和事先的考虑。建议对风险分担考虑以下思路：
　　价格风险，主要由政府与投资者通过有效法律文件的方式约定。
　　利率、汇率风险，由投资商承担。
　　市场风险，由政府和企业共同承担，以企业承担为主。
　　不可抗力风险，政府和投资商共同承担。
　　2、建议市政府采取以下一系列具体措施：
　　为了使这些优惠政策能够落到实处，使投资者能得到应有的回报，需要
　　（1）政府建立补偿基金，对中标价格与政府定价之间的差额进行补偿。政府将考虑终端消费者的承受能力，确定产品（服务）价格，当确定的价格低于中标价格时，政府就价差给予投资企业补偿，原则上不短于三年；
　　（2）给予投资企业一定数量、一定期限的开发用地，平衡建设资本或成本预算；
　　（3）给予投资企业在其建设经营的项目中一定期限内广告等方面的特许经营权，并鼓励投资企业在所建设的基础设施项目中，开发旅游。娱乐等文化体育；
　　（4）政府协助投资企业申请国外政府及国际金融组织的贷款，并支持投资企业资本证券化的运作；
　　（5）对于投资规模很大并在短期内难以回收资金的项目，政府可投入一定数量股本金，参与企业投资与经营；
　　（6）政府为投资者协调项目建设和运行过程中的外部外部相关公用条件。
　　通过以上措施的实行，对于经营性基础设施投资来说，一个“准市场”的投资经营环境己初步建立，虽然各项措施的完全实行还需要一定时时间，就措施本身而言也还需要不断的完善，但措施本身已经指明了基础设施投资体制改革的方向。基础设施投资本身就具有回报稳定的特点，在“准市场”的框架内，可以通过一系列政策、协议保证投资者可靠的回报，风险小，因此，建立基础设施投资平台为寻求出路的企业和社会资金提供了可靠的收益保证。
　　3、解决问题的根本方式应当是：
　　（1）制定基础设施和公用事业投资的管理法规，确定投资与运营商的权利和义务。
　　（2）建立基础设施投资的回报体系。
　　（3）公用事业所提供商品和服务的收费按照市场供求的关系确定。
　　（4）政府组建专家委员会核定公用事业的投资和运营成本，规范公用事业投资运营商的利润水平。
　　（5）在市场化的过渡期，政府建立补偿基金，对中标价格与政府定价之间的差额进行补偿。
　　4、在基础设施运营企业中建立现代企业制度
　　（1）确定政府主要作为基础设施和公用事业行业的管理者、调控者和用户代表，而不是完全的直接的供给者
　　（2）公用事业的运营管理企业逐步脱离政府的财政补贴，自主经营、自负盈亏、独立核算、科学管理。
　　（3）按现代企业制度要求，建立企业法人治理结构。
　　5、强化政府职能转变、改善并创造优良的投资软环境
　　政府可以通过增强规划、监督、调控的职能，增强政策的透明度，完善基础设施投资领域的政策法规体系。打破垄断促进竞争，建立统一开放的市场体系和规则等手段。逐步理顺价格，为基础设施的建设创造良好的外部环境。
　　 6、政府应加强对国内基础设施投资企业的培育和扶持，以识强其参与国际竞争的实力
　　 我国正在推进基础设施和公用事业的市场化 根据世界贸易组织（WTO）市场开放的宗旨、国民待遇原则和政府采购协议等框架文件，政府在开放基础设施和公用事业市场时，国内投资商将不会享受到比国外投资商更优惠的优先权。从这个意义卜说，迅速发展壮大国内从事基础设施和公用事业投资、建设和运营企业的综合竞争实力，形成有竞争力的市场投资主体显得极为迫切。

四、城市基础设施投融资体制改革的范例

　　北京首创股份有限公司的上市标志着北京城市基础设施投融资体制改革迈出了重要的一步。首创股份借助强大的筹资能力，重点实施“通过投资、建设。经营管理北京市基础设施经营性项目，运用资本运营手段，建立基础设施项目市场化的运作体系，不断寻求优质经营性基础设施项目”的发展战略，努力将公司建成为该领域位居前列的资本运营企业，逐步成为北京市城市基础设施建设投资和融资的主体。
　　随着中国加入WTO的临近，首创股份与市排水集团合作，通过重组抢占市场先机，形成强强联合的最佳组合。经过资产重组，实现了资源互补。融合资金、技术、管理的优势提升各自的核心竞争力。市排水集团可以利用自身污水处理的市场运作经验，加强管理，节约成本提高效率，增强行水处理项目的盈利能力；首创股份可以在排水集团主导下，充分发挥其资金优势以及资本市场运作的能力，提供和募集低成本资金，配合排水集团完成扩建投资 从而减轻政府投资压力，既可减少财政对企业的补贴，政府又不必承担日后向银行还本付息的压力。
　　新公司将以北京新建污水处理厂为契机，通过与国内外优秀的水务公司合作，逐步摸索市场化的污水处理运作经验。公司将利用充足的资金以及积累的较为丰富的污水处理项目运作经验和在国内市场较高的知名度，逐步拓展国内市场，展开兼并、重组、联合经营等资本运营，树立企业在国内污水处理领域的龙头地位。
　　新公司将定位于负责污水处理厂项目投资、建设、运营管理为一体的、全国最大的污水处理企业集团；利用资本运营手段，一方面为北京市污水处理事业提供足额、低成本的宝贵资金；另一方面随着公司在资本市场规范动作，将在很大程度上推动北京市污水处理事业的市场化进程，迅速提升新公司在国内、国际的知名度，并借助与国外跨国水务集团建立战略合作伙伴关系，借助其丰富的水务市场运作经验以及自身的不断积累和发展壮大；找准切入点，逐步形成一个国际知名的大型跨国水务集团。
　　可以说，首创股份的此次重组之举，又一次推动了北京市基础设施投融资体制改革的进程，为北京市城市基础设施投融资体制改革做出了有益探索和勇敢尝试。