BOT运作实践与风险

薛 军
(沈阳东宇环境工程有限公司，辽宁沈阳 110001)

　　摘　要 为使我国环境保护事业适应21世纪的发展需要，针对日前我国环保领域存在的问题，从深层次上探讨在政府宏观指导下适应市场经济特点的新模式－－BOT，开建立社会化的投入机制和管理部门宏观调控的环保市场化运营机制。

1 现实状况

　　随着我国经济的发展，国家对环境保护工作日益重视，制订了一系列环境保护的方针和政策，全社会的环境意识有了明显的提高，环境法制不断加强，科学技术在环境保护中的贡献率越来越大。对环境保护的投入也逐步增加，建设了许多环境保护的设施和基础设施，提高了环境污染的治理能力。
　　当前我国的环境保护基本是一种计划体制下的政府行为。无论是城市污水、垃圾的处理，还是重点污染的治理，都是由政府立项、投资，对环保设施的运营实行的也是一种行政性的管理。这种机制的弊端在于：第一，将环境保护的任务完全集中于政府，使政府有限的人力、物力、财力难以承受，而企业和社会公众为保护环境应承担的责任没有担负起来，保护环境的积极性和巨大潜力，并没有被调动起来，不符合污染者付费，治理者收费的原则：第二，由于对环保设施实行的是事业性管理而不是企业化运营，因此很难避免效率低下，亏损累累，甚至造成难以为继的局面(全国许多污水处理厂因此建成后不能正常运营)，其结果是必要的环保设施因缺乏资金而无力兴建，并且是建得越多，政府的包袱越重。
　　为使我国环境保护事业适应21世纪的发展需要，加快环境基础设施市场化的进程，使之充分发挥社会、经济、环境效益，针对目前我国环保领域存在的上述问题，应把环境基础设施的建设及运营放在社会经济总体发展框架中统筹考虑，以改革创新的思维方式，从深层次上探讨在政府宏观指导下适应市场经济特点的新模式－－BOT，建立社会化的投入机制和管理部门宏观调控的市场化运营机制。
　　BOT即“建设－经营－移交”投资方式，是一种国际经济合作的新形式，指政府以契约方式将通常由政府部门或国内单位承担的为某重大项目进行设计、施工、融资经营和维修责任让渡给国外投资者，该企业在负责建成此项目后，在协议期内对项目拥有所属权、经营权、收益权，以回收投资和获得合理利润。特许权期满后则将该项目无偿转让给当地政府。

2 实施BOT项目的可行性

2.1　符合国家发展环保产业的政策导向
　　环保产业是国民经济的重要组成部分，也是防治环境污染，改善生态环境的物质技术基础，因此国家鼓励环保产业的大力发展，但是资金和技术问题的存在，又制约了环保基础设施的建设。引入BOT投资方式，可以因此获得更为充裕的资金和更为先进的技术，这必定会推动环保基础产业的发展。
2.2　符合污染集中控制的思想
　　鉴于传统环境污染点源控制机制存在投资分散，整体效益低下，不利于先进技术和管理手段实施等缺陷，国家提出了污染集中控制的指导原则。环保基础设施是在特定范围内，为保护环境而建立的污染集中治理设施，如城市大型污水处理厂，城市垃圾处理场。这些设施实质上都属于环保基础设施。运用BOT方式促进环保基础设施产业化发展，是实施污染物集中控制的具体形式之一。
2.3　环保基础产业有广阔的市场，对外商有较大的吸引力
　　我国环保基础产业有着广阔的市场。以污水处理厂为例，为使我国的流域水体变清，还必须修建一大批城市污水处理厂，在淮河流域，要建52座(14座已开工)，辽河21座(5座己开工)，滇池8座(4座已建成)，巢湖2座(1座已开工)，太湖33座，海河也正在规划。当前世界经济处于低迷徘徊的阶段，大量可供流动的国际资本正积极向经济增长率高的国家和地区寻找投资方向和领域。在此情况下，我国巨大的环保基础设施市场对外商有较大的吸引力。
2.4　环保基础设施具备BOT项目要求
　　BOT投资项目一般有以下特点：(1)规模较大，资金需要量大：(2)技术要求高：(3)具有盈利能力：(4)使用期限长。环保基础设施如城市垃圾处理厂，一方面耗资巨大，建造和营运过程中要求有较高的技术含量，另一方面政府通过补贴、税收优惠、政策倾斜能够保证环保基础设施投资者从处置污染物和后期产品出售中获得稳定收益。而且，环保基础设施的使用寿命一般都较长，因此比较适宜于用BOT方式进行投资。

3 环保BOT项目的运作

　　BOT项目的运作大致可分为五个阶段
3.1前期准备阶段
　　前期准备阶段可分为可行性研究和项目准备两个步骤。政府在选择环保BOT投资方式前，应从技术、经济和法律等方面进行可行性研究。在确定对某一环保基础设施领域采用BOT投资方式后，政府要为进行公开招标作一定的准备工作，如制作投标申请表、发出投标通知等。
3.2招标投标
　　政府招标向国内外公开进行。在收到有关的投标方案后，政府组织有关单位和专家对其进行综合分析和评价。一般而言，这种分析和评价分为两个方面。一是承建商的资质论定，有关政府部门应审查投标人拟进行项目的盈利可能性，投标人在本国是否具有法人资格，是否有成功从事类似项目的经验，项目资金计划是否与项目建设、运行、维修成本相符：二是技术评估，包括技术设计是否科学合理，是否符合环境标准，全套设备结构、运行和维修程序是否完备。在经过严格的评定程序后，政府有关部门从投标人中挑选出合适的投资商。
3.3　合同的签订
　　政府部门和中标人就工程建设质量，污染物处理，投资方式，经营期限，违约责任等事项进行协商，签订合同。此合同性质属于行政合同范畴，因而政府在合同的签订过程中处于主导地位。
3.4　项目建设经营
　　承建商应按合同的规定按时进行项目的融资和建设，项目完工后，项目公司(承建商或其委托人)全权负责此项目的经营管理，向项目使用者(排污单位)合理收取污染处理费用，并从后期附加产品(如发电、供暖)中获取利益，以获得投资收益。
3.5　项目转让阶段
　　在合同期满时，项目承建商无偿地将环保基础设施转让给当地政府机构，并且无保留地转让各项技术，以保证项目设施转让后能够正常运行。

4 应注意的几个问题

4.1项目风险分担
　　BOT项目的进行，对于政府和承建商都存在风险。政府的风险在于，来于投资者自身和外来因素影响，使得合同刁；能完全履行：投资者的风险来自建设和营运两个方面。在建设过程中原材料价格波动，贷款利率、汇率的波动，设计缺陷等将直接影响项目的建设。在项目的营运中，也存在一些风险，如征收、国有化、提高税费、地震、台风等不可抗力情况的出现，在同一区域范围内另一同类环保基础设施的建设，都会对项目的盈利带来风险。划分风险和减少风险是BOT项目双方关注的焦点。对此，政府和项目承建商应该协商确定项目风险分担的责任。建设中的风险一般由外国投资方承担，对于营运中的风险，我国政府应对自己可以控制的因素做出保证，如不竞争保证、价格保证、外汇汇出保证等。在BOT项目特许期内，如因我国政策调整等因素的影响，使项目公司遭受重大损失的，我国政府应允许项目公司合理提高收费标准或延长项目公司的经营期限。对于不可抗力的自然风险给工程项目造成破坏和损害的，则应山项目双方分担责任。
　　一些财政预算外的私人资本的费用通常要比政府支持或担保的资本的费用高。在发展中国家投资的BOT项目，经常要求35％左右的回报率。这就意味着，如果选用这类方案，这些高额的费用和回报就必须通过先进的技术和管理，或者提高用户收费的方式加以消化吸收。外国投资者为了避免汇率波动的风险，要求部分用户费收入用外汇支付，这洋也会引起费用的上升。
　　就BOT项目与传统的公共部门建设和运营的项目相比，国内消费者对前者所支付的费用总体上要高于后者。如果基础设施的可得投资资本非常稀缺，那么发生这种情况也是比较合情合理的。另一方面，许多基础设施私营项目都是根据国际或者公开招标进行的，因而常常具有更高的效率和服务质量。因此，BOT项目的确定，必须首先权衡一下企业投资的缺点(对消费者来说要承担高资本费用)与BOT项目的优点[较高的投资效率，同时减轻公共预算压力)，然后，根据每个具体项目的情况分别加以确定。
4.2环保部门对环保BOT项目的管理
　　环保BOT项目在建设过程中，当地政府环保部门对项目建设的进展情况应进行技术监督，防止承建商在项目施工过程中偏离批准立项的规定。项目建成后，环保部门一方面对项目的经营管理进行规范，检查污染处理设施是否正常运行，污染处理是否达标，另一方面对排污单位的排污情况进行监测和检查，一旦发现有偷排或私自倾弃污染物的行为要给予严厉的处罚，维护项目投资人的经济利益，保障环保基础设施起到净化环境、减少污染的目的。至于BOT项目经营者收取排污单位污染处置费的行为，属于民事合同行为，政府环保部门不应过多加以干预，发生纠纷则按司法途径解决。
4.3投资方式
　　投资方式应以中外合资、合作为主。在环保基础设施建设中引入BOT投资方式，旨在促进我国环保基础产业的发展，为我国环保产业增添竞争活力，而不是为了限制和削弱我国环保基础设施建投产业的发展。在以BOT方式投资于环保基础产业时，应积极采取中外合资、合作方式，防止外商操纵和垄断环保基础设施项目，为我国企业积累投资和营运环保基础产业的经验，从而发展、壮大我们自己的环保基础产业。

5 BOT项目运作实践体会

5.1　有利于改善环保基础设施投资结构，加快环保基础设施建设
　　采用BOT方式，利用国际和国内商业资本直接投资和经营国家环保基础设施，有利于改善环保基础产业投资结构，使投资主体多元化，缓解我国对环保基础建设投入资金不足的困难，从而加快环保基础设施建设，提高资源的利用率。
5.2　有利于引进国外先进的环境保护技术
　　为降低建设营运成本，BOT项目投资人会尽量引进先进的设备，这有利于解决我国在环保基础设施建设中的技术难题和资金匮乏的窘境。另外在合同期满后，整个设施交由我国政府使用，有利于我方取得先进的环境保护设施和技术，积累先进管理经验。
5.3　有利于实现环保基础设施企业和其它企业的分工合作，提高劳动效率
　　 BOT投资方式的运用，使环保基础设施产业走向专业化的道路后，环保行政主管部门可以集中力量重点对专门的治理企业进行监督，有利于提高劳动效率。
5.4　有利于环境执法力度的提高
　　在运用BOT投资方式，使环保基础设施产业走向专业化的道路后，环保行政主管部门可以集中力量重点对专门的治理企业进行监督，有利于提高执法力度。
5.5　BOT项目能够增加额外的效益
　　即由于私营部门参与基础设施产尘投资净增加。这种投资的净增加量通常取决于投资是外国投资还是国内投资，是证券还是贷款。国外证券投资对东道国来说一般都是正的净投资。由于商业银行可能更愿意贷款给BOT项目，因此，外国债务也可能产生投资净增加。如果国内证券投资能够吸引那些可能流到别国的资金，或者促使提高利率导致储蓄增加，那么这种国内投资也是一种投资净增加。
5.6　BOT项目能够降低财务风险
　　 举例来况，由于费用膨胀的风险通常山BOT项目的企业承担，因此，企业将当然地承担整个项目过程中各种风险产生的费用。
5.7　BOT项目能够产生更高的效率
　　与那些缺乏管理和技术人员的政府部门相比较，BOT项目安排意味着现行的政府官员可以自由地从事其它急需的监督或规划工作。
5.8　BOT项目投资能够产生正的外部性
　　无论是外国投资者还是国内企业，都得到积极参与经济投资的鼓励。而且，政府的谈判也有助于推动BOT项目业主改进它们的商业管理技能。
　　BOT的运作在我国还属于新鲜事物，在基础设施项目中的实际运作还不普遍，在环保基础设施领域的运作就更少，经验较缺乏。因此BOT项目在环保基础设施领域的运用还需要进一步研究。