推进城市污水资源化 保障水资源可持续利用

建设部副部长 　郑一军
（2001年11月27日）

各位代表，女士们、先生们：
　　在21世纪，我们面临着潜在的水资源危机的时刻，加强水资源的保护、实现水资源的可持续利用，理所当然地成为我们共同关注的重大课题。一些国家较早认识到污水资源化的重大战略意义，开展了大规模的污水再生利用，积累了丰富的经验。在中国，城市污水资源化正受到高度重视，已经开始了相关的科学研究和工程实践。在发展过程中，学习借鉴国外的成功经验，吸收引进先进适用的技术，对加快中国的污水资源化进程具有十分重要的作用。今天，建设部、世界银行、联合国工业发展组织共同举办的"21世纪国际城市污水处理及资源化发展战略研讨会"，为我们提供了一次难得的互相交流学习的机会。我愿在此就中国城市污水资源化工作，谈几点看法、认识和思考。

一、污水资源化是实现水资源可持续利用的必然选择

　　水资源短缺是我国的基本国情之一。中国的人均水资源占有量只有世界人均水平的1/4，由于水污染控制的相对滞后，受污染的水体逐年增加，又加剧了水资源的短缺。据统计，2000年我国城市污水排放量已达332亿立方米，其中，绝大部分污水未经有效处理而排入江河湖海。全国90%以上的城市水域受到不同程度的污染，近50%的重点城镇的集中饮用水源不符合取水标准。我国北方城市大部分受到资源型缺水的困扰，南方多水地区由于受到不同程度的污染，已经呈现水质型缺水趋势，一些城市又面临"有水难用"的困境。水资源短缺和水污染严重已经成为城市可持续发展的重要制约因素。
　　遗憾的是与水资源短缺并存的是用水的浪费,主要表现在以下几个方面：第一，节水机制尚不完善，用水需求缺乏合理制约；第二，尚未完全摆脱资源粗放利用的生产模式，工农业耗水量大；第三，水资源配置不科学，没有实现按不同用途分质分类使用，大量污水没有再生利用。据统计，中国工业万元产值用水量平均为103立方米，是发达国家的10-20倍；中国水的重复利用率平均为40%左右，而发达国家平均为75%-85%。
　　随着中国工业化、城镇化进程的加快和人口总量的增加，在一定时期内城市用水的需求量还将增加。日益加剧的水危机及衍生出的生态问题如果不能得到及时有效的解决，必将制约中国经济发展第三步战略目标的实现。实现水资源的可持续利用，以有限的、相对紧缺水资源，保障和支持城市的可持续发展，是我们面临的严峻课题。
　　污水处理和再生利用是对水自然循环过程的人工模拟与强化。城镇供水的80%转化为污水，经收集处理后，其中70%可以再次循环使用。这意味着通过污水回用，可以在现有供水量不变的情况下，使城镇的可用水量增加50%以上，这是一笔巨大的资源。国内外的实践经验表明，城市污水的再生利用是开源节流、减轻水体污染、改善生态环境、解决城市缺水的有效途径之一。我们已经取得了这样的共识：发展污水再生利用，推进污水资源化，是实现有限水资源的合理利用，增强各地区水资源自立能力和安全保障程度的必然选择。

二、中国城市污水资源化的进展及面临的主要问题

　　污水处理是污水再生利用的基础，也是实现污水资源化的前提。自1998年中国政府实施积极的财政政策以来，我国投资建设了一大批城市污水处理设施。海河、辽河、淮河、滇池、太湖和巢湖流域"三河三湖"水环境治理工程的实施，也大大加快了这些地区污水处理设施的建设。到2000年底，中国已建成城市污水处理厂427座，其中二级生化污水处理厂282座，污水生化处理总规模达到1475万立方米/日；2001年，城市污水处理设施建设又将取得前所未有的成就，预计新增污水生化处理能力超过500万立方米/日，城市二级生化处理的总规模达到2000万立方米/日。污水的再生利用已经有一定的基础。中国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》确定，"十五"期间，所有设市城市都必须建设污水处理设施，到2005年，城市污水集中处理率要达到45%，届时城市污水处理厂规模将超过4000万立方米/日，其中绝大多数是二级生化污水处理设施。这将为中国城市污水资源化工作的推进，提供了坚实、可靠的基础。
　　目前，中国城市污水再生利用项目的建设已经启动。一些城市或区域正全面规划污水资源化工程，有的已经开始付诸实施。例如：青岛市日产4万立方米的再生水工程已经投产，目前正加速建设中水管道，扩大供水规模；天津市正在建设5万吨/日的城市污水回用工程，其中2万吨/日用于居住区生活杂用水，服务建筑面积约560万平方米，服务人口达15.8万。天津市还计划到2015年将城市污水处理厂出水全部回用；大连市实施"蓝天碧海"工程，计划每天生产再生水20万吨；抚顺市在建设城市污水处理厂的同时规划建设污水回用设施，20万吨/日再生水将用于工业用途。南水北调东线治污规划、淮河流域和海河流域的城市污水处理"十五"计划中，也提出了100多项城市污水再生利用工程建设计划清单，在加强水污染治理同时，开始启动污水再生利用工作。
　　但是，城市污水再生利用在中国仍然处于起步阶段，推进污水资源化过程中面临着许多困难和问题，主要是：
　　1、污水处理价格形成机制不合理，严重制约着城市污水处理和污水回用设施的建设与发展。普及城镇污水处理设施、提高污水再生利用率，需要大量的资金投入。中国在计划经济体制下长期实行低水价政策，水资源价格的形成与水资源供需的实际情况相脱节，城市供排水设施的建设运营财政负担沉重。近年来国家加强了对水价改革的政策引导，并明确提出了将污水处理收费尽快调整到保本微利水平的要求，但由于受多种因素的制约，按上述要求调整到位尚需时日。目前征收城市污水处理费的城市不足一半，已经征收污水处理费的城市，大部分标准偏低，尚难满足设施的日常运行维护，更谈不上形成合理利润，吸引社会资金的投入。
　　2、污水处理设施投资和运营的市场化程度低，融资渠道不畅。与不合理的价格形成机制相关联，目前我国城市污水处理设施建设的投资主体主要局限于政府，管理运营也几乎完全由政府直接操作。财政拨款成了污水处理设施投资建设或维护管理的主要来源。这种状况，一方面导致投资渠道的单一，资金严重匮乏；另一方面也导致经营管理上的政企不分、政事不分，使企业缺乏活力，造成投资效益低下。这种格局严重阻碍了污水处理市场的发育，制约了污水处理和再生利用的投资运营良性机制的形成。
　　3、技术法规和配套政策体系不健全，污水资源化的推进急待建立法律和制度保障。完善的立法和技术标准，是污水处理和污水资源化规范发展、安全运行的重要保障。我们充分认识到，制定科学的技术标准和规范、提出合理的指导性和强制性要求、确定相应的产业和经济政策，是推进污水资源化快速有序发展的重要保证。

三、推进中国城市污水资源化进程的主要政策措施

　　1、制定城市水资源综合利用规划，统筹安排城市供水、排水、污水处理和再生水设施的建设与发展。在编制城市总体规划时，应该对城市用水需求和可用水资源的情况做出尽可能准确的估计和判断，并以此确定城市规模和经济结构，使城市建设和发展真正做到量水而行。要根据不同水源的数量、质量特征和不同用水的具体需要，合理确定开发次序和供水次序，优化配置各类水资源。
　　我们特别强调，在确定城市用水策略时，应当明确这样的指导思想：即首先应该立足于本地自有水源，最大限度地实现水的再生利用，籍此增加可用水量，满足城市的用水需求。尽可能降低对外部水源的依赖程度，减少或避免远距离调水对生态环境可能产生的不利影响。要以提高城市用水效率、实现污水资源化为方向，转变城镇供排水的工作重点和工作方式，将再生水作为水资源的组成部分，直接纳入城镇用水供需平衡之中，将污水处理和再生水设施建设作为供水能力建设的一部分，统筹规划，协调发展。
　　各城市的市政、环卫、园林、绿化等公共设施用水，要在实行计量计价制度的基础上，积极创造条件，率先推广使用再生水。
　　2、制定污水再生利用的法律法规和技术规范，完善相关配套政策。要在现行的相关法律和国家标准的基础上，制定颁布指导城镇污水处理和再生利用的法规和技术规范，完善法律保障体系。我们将以污水资源化为目标，从严确立城镇污水处理的总体要求和基本标准，并对城市污水处理设施建设的规划、设计、投资、收费、监督、管理等加以规范。我们将组织各有关部门，抓紧研究建立各类用途再生水的水质标准体系，并制定发布相关的安全卫生技术导则，确保城市污水再生利用健康有序地推进。
　　3、加快污水再生利用的市场化进程，建立符合市场经济规律的融资、价格形成机制和运营机制。要筹集足够的建设资金并实现污水处理和再生利用运营管理的良性循环，就必须使污水处理收费建立在合理的价格形成机制之上。只有当污水处理收费达到偿还投资和补偿成本的水平时，才能使污水处理和再生水设施的建设真正具备市场融资的能力。我们首先要大力推进城镇供水、污水处理和再生水价格形成机制的改革。在全面开征城镇污水处理费的基础上，以补偿运行成本、偿还贷款本息、实现微利或合理利润为目标，尽快将污水处理收费调整到适当水平。我们要加快研究并建立再生水替代自然水源和自来水的成本补偿机制与价格激励机制。原则上讲，再生水的价格要低于自来水价格，以优惠的价格政策鼓励使用再生水。
　　在建立合理的价格形成机制的前提下，我们要统一市场准入标准，减少市场准入限制，广泛吸纳国内多种经济成分的投资和国外资金，推进污水资源化建设的投资主体多元化。同时，要引入市场竞争机制，尽快实现污水处理和再生水运营的企业化社会化，提高效率，降低成本。要继续推进政企和政事分离，将政府管理的重点转移到建设规划、政策法规、技术规范的制定及其执行监督上，加强市场的培育和规范，努力营造公平、公正的污水处理和再生利用市场环境。
　　4、加强技术创新，加快技术进步，促进污水处理和污水回用的产业化
　　污水资源化是一个技术含量高，建设投资规模大的系统工程，具有自身独特的生产、运行和营销特点。为尽快提高我国城镇污水处理和再生利用的工艺设计水平，形成规模化、低成本、质量可靠的污水再生利用的技术与设备材料开发生产体系，我们要加大科学研究投入，借鉴和吸收发达国家的先进技术，充分利用高等院校、科研设计院所和环保产业的资源，以市场需求为导向，积极组织产、学、研相结合的科技攻关，研究开发适合中国经济现状和发展水平的安全、可靠、高效、低能耗、低投资的工艺技术和配套设备，为污水再生利用的产业化发展奠定坚实的基础。
　　实现污水资源化，防范和避免水资源危机，是关系全球经济发展和人类生存环境的重大课题。作为世界上最大的发展中国家，我们深知推进污水资源化任务的艰巨和责任的重大。同时，中国污水资源化事业的高速发展，也将为各国展现良好的市场机遇和合作前景。中国已经成为WTO大家庭的成员，我们将进一步加强水资源环境保护和污水资源化领域的国际经济合作与技术交流，积极吸收和借鉴各国的先进经验，大力推进污水资源化进程。我们欢迎各国的金融机构和企业投资于中国的城市污水资源化项目的建设和经营，互惠互利，共同发展，为改善全球水资源环境，促进人类社会可持续发展共同作出贡献。