黄河中下游引黄灌区水价政策分析

郭敏丽 王金生 刘昌明
（北京师范大学环境科学研究所，环境模拟与污染控制国家重点联合实验室，北京 100875）

1. 课题背景与目的

　　黄河是中国的母亲河，也是中国的第二大河，它不仅孕育了中华民族灿烂的古代文明，同时也为今天的发展创造了条件。但近几年来，黄河下游在用水高峰季节常常出现断流，而且断流的频率、历时和河长呈不断发展趋势。黄河断流使两岸工农业生产和城乡人民生活受到严重影响，尤其对以黄河为主水源的沿黄城镇、胜利油田以及对群众生活所造成的经济损失巨大。
　　黄河断流问题引起了国内外的广泛关注，分析黄河断流的原因，专家们一致认为主要是由于现行供水价格过低所造成。供水价格太低，严重违背了价值规律，造成水资源大量浪费，尤其是农业用水。黄河流域的农田灌溉具有悠久的历史，灌区的水利工程为黄河沿岸各地区创造了巨大的社会、经济效益和生态环境效益。但是，由于长期以来灌区的现行水价太低，造成引黄渠首管理单位资金短缺，入不敷出，引黄渠首及相关工程的维修和更新难以进行，效益明显减退。据有关部门统计，在黄河中下游地段，在水、种、肥农业生产投入三要素中，种子、肥料投入占61%，而用水投入只占了7%~10%。现行的水价标准太低，用水者节水意识淡薄，灌溉技术落后，造成了对水资源极大的浪费。
　　基于上述考虑，应尽快制定有利于发展节水灌溉的水价政策，建立科学的水价体系，但目前农业用水收费还存在认识和管理上的问题需要审慎解决，所制定的农业用水收费标准不能超出农民的承受能力。本文以河南省作为黄河中下游段的例子，选择具有代表性的河南省人民胜利渠灌区，通过分析水价调整对灌区农民收支的影响，为缓解黄河下游断流的配套政策提供依据。

2. 研究方法

　　黄河自陕西潼关进入河南，在中下游通过河南、山东和河北的部分地区。在河南境内，黄河由西向东横贯北部，流经7市25县，河道长711km，流域面积3.65万km²。1998年河南省的灌溉面积达到1309.89万亩，水库引水量为19.59亿万m³，河道引水量31.28亿万m³，两者之比为1/1.6；1998年全省供水量为171.82亿万m³，其中农业用水141.86亿万m³，占全省总供水量的82.6%。从这些数据可以看出，河南省的农业是用水大户，而农业用水的主要来源是黄河水，所以要缓解黄河下游的断流问题，必须首先从农业用水抓起。
　　通过分析和计算，人民胜利渠灌区1998年的生产成本为7.3厘/m³，供水成本价格为11.4厘/m³，而引黄渠首工程水费标准仍旧延续着1989年水财（89）1号文的水费标准：农业用水按1997年小麦定购价1.52元／kg计，约合6.7厘/m³；自建自管工程引水收费减半。这意味着河南省人民胜利渠灌区每供1m³水就要亏损6厘钱。灌区现行的供水价格还未达到生产成本，仅占供水成本的58.9%，每年的维修费仅占水费收入的3.7%，渠首工程维修和更新难以进行。
　　渠首水价标准太低，严重背离了价值规律，由此引起灌区年年亏损，工程资金无法保障和浪费水的现象十分严重等一系列问题，使国家的投资不仅不能及时收回，反而背负了日益沉重的财政包袱。因此只有提高引黄渠首水价，提高全民的节水意识，才能较好的缓解黄河水资源危机。
　　为了进一步分析和确定河南省人民胜利渠灌区合理的水价政策，特地在该灌区朗公庙镇抽样调查了八户农民家庭的收支情况。通过详细分析该灌区农民的收支结构，深入探讨水价对农民收支结构的影响，最后根据农民对水费的实际承受能力，制定出符合实际情况，能可持续发展的水价政策。

3. 结果与讨论

　　从调查结果看出：1998年度人民胜利渠灌区朗公庙镇农民所支付水费占总投入的9.48%，在各项投入费用之中居于第3位，据此该灌区提高水价尚有潜力。
　　运用价格机制，通过对水的合理定价，既可以刺激节约用水，又能增加维护水利工程设施的费用。根据北京市调节水价的经验，在水价小幅度提高的情况下，其水价变化对社会物价水平的影响比较微弱，社会经济系统可以承受。下面具体分析和探讨一下人民胜利渠灌区农民在水价提高不同幅度情况下其收支所受到的影响。
　　根据计算：人民胜利渠灌区水价的小幅度提高对灌区农户的支出结构影响不大。
　　目前，河南省采用的水价是6.7厘/m³，远低于供水成本价格。如果在现状条件下按供水成本价格11.4厘/m³收取水费，则河南省的水价要提高70%，每年交水费99.88元/亩，水费占总投入的比例为15.08%，增幅为5.6%。此时，农药、籽种、肥料、其它等各项费用占总投入的比例分别为：4.06%、7.45%、23.76%、49.03%。当水费提高1倍时，水费、土地费、农药费、籽种费和肥料费等5项支出占总投入的比例分别为17.28%、47.79%、3.95%、7.26%、23.16%，水费所占比例仍居于第三位，农民基本可以承受。
　　由前面的分析，可以推断，以河南省目前的现状，完全可以采用按供水成本价格收取水费。当按供水成本收取水费时，水费仅增长了70%，年交水费99.88元/亩，每亩地的平均纯收入比现状降低8.2%，由现在每亩地的纯收入503.75元降到462.62元，这对于人民胜利渠灌区的农户来说是应该可以接受的。
　　通过水价的提高，人民胜利灌区可以依靠征收水费来创造收入，对现有的水利工程通过维修、恢复和最佳运行，最大限度地发挥经济效益，使黄河水资源开发利用走上良性发展的轨道，而且也可极大地减轻政府沉重的财政负担。

4. 结论

　　根据国务院《水利工程水价核定计收和管理办法》和《水利产业政策》的要求，并结合各灌区的实际情况，对黄河中下游各灌区提出以下几条建议：
　　1) 引黄灌区按现值供水成本价格11.4厘／m³，一次审批，三年到位。
　　2) 逐步将黄河水价纳入商品价格管理范畴，根据水量的丰枯，用水量的多少进行浮动。当来水量低于某一数时，特殊多供的水量，水价向上浮动，浮动幅度可接近当季水价的一倍；丰水季节，可鼓励用水单位多用水，水价下浮，下浮水价一般不应低于当季水价的50%。
　　3) 实行超计划用水累进水价制度。对超计划用水在10%以上至50%的，超用部分按原价的2至3倍收费，超用在50%以上的，超用部分按原价的4至5倍收费。
　　4) 为改变目前农田水利工程运行管理维修经费无来源的现状，应批准各市县在核算供水成本的基础上自行核定收费标准，按照管理产权，确定收取、管理的单位或集体。
　　通过提高农业用水水费，可以使各引黄渠首单位有更多的资金来投资于水利工程的建设与维修，提高灌区工程的利用效率，逐步形成水利产业投入产出的良性运行机制。同时也可使广大用户深刻认识到节水工作的紧迫性和必要性，从而自觉地珍惜每一滴水，科学合理地用水，使黄河水资源发挥出更大的社会、经济和生态环境效益。